12月31日,中国人民银行发布关于《地方金融监督管理条例(草案征求意见稿)》(下称《征求意见稿》),按照“中央统一规则、地方实施监管,谁审批、谁监管、谁担责”的原则,将地方各类金融业态纳入统一监管框架,强化地方金融风险防范化解和处置。
央行在起草说明中表示,在日常监管和风险处置中,因缺乏国家层面统一的地方金融监管立法,各方对地方金融监管职责分工的理解不尽一致,部分机构和活动游离于金融监管之外,地方金融监督管理部门也面临监管依据不够充分、执法手段不足等问题。为切实防范和化解地方金融风险,健全防范化解金融风险长效机制,有必要通过制定《条例》,明确地方金融监管规则和上位法依据,统一监管标准,构建权责清晰、执法有力的地方金融监管框架,确保中央对加强地方金融监管的各项部署得到落实。
应当坚持服务本地原则
本次新规适用于7类地方金融业务的组织类型,4类地方金融组织参照适用。
具体而言,7类地方金融组织类型包括依法设立的小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司以及法律、行政法规和国务院授权省级人民政府监督管理的从事地方金融业务的其他机构。
4类地方金融组织是指地方各类交易场所、开展信用互助的农民专业合作社、投资公司、社会众筹机构四类机构。
值得注意的是,《征求意见稿》规定,地方金融组织应当服务本地,原则上不得跨省开展业务。跨省级行政区域开展业务的规则由国务院或授权国务院金融监督管理部门制定。
金融监管研究院院长孙海波撰文认为,这和去年底商业银行法规定的地方城商行和农商行不得跨区域经营是一个思路。网络小贷跨区域经营已经从2020年底开始在整顿,但保理、融资租赁典型属于全国展业的机构类型,从注册地看业主要集中在天津、上海和深圳三地,充分利用当地的政策优势和税收优势注册机构,但金融资产和办公人员异地非常普遍。
《征求意见稿》进一步明确违规跨省展业处罚:地方金融组织未经批准跨省级行政区域开展业务的,由住所地地方金融监督管理部门责令限期改正,没收违法所得,并处违法所得1倍以上10倍以下的罚款;没有违法所得或者违法所得不足50万元的,处50万元以上500万元以下的罚款;逾期不改正或者情节严重的,由住所地地方金融监督管理部门责令停业整顿或者吊销经营许可证。
可实施“双罚”制
《征求意见稿》主要内容包括六个方面。
一是明确地方金融监管职责,加强央地协调配合;二是明确地方金融组织定义和监管规则;三是赋予地方金融监督管理部门履职手段,加大对违法违规行为的处罚力度;四是明确地方对四类机构的监管要求;五是明确对非法金融活动的监测、认定、处置原则;六是设置过渡期安排,确保平稳过渡。
从地方和中央关于地方金融管理的职责分工来看,《征求意见稿》明确国务院金融监督管理部门制定地方金融组织监管规则,对地方金融监督管理部门予以业务指导。省级人民政府履行对地方金融组织的监督管理和风险处置职责,承担地方法人金融机构的风险处置属地责任,对辖区内防范和处置非法集资工作负总责,维护属地金融稳定。建立中央与地方金融监管协调双机制,加强统筹协调,强化中央和地方的监督管理协作和信息共享。
“如果7类地方金融机构出风险,地方担责,中央金融监管部门指导配合。反过来持牌金融机构出风险,即便是当地的城商行和农商行出风险,也是金融监管部门主要责任,负责风险处置,地方配合。谁的孩子谁抱走,权责清晰。”孙海波指出。
此外,《征求意见稿》还赋予地方金融监督管理部门履职手段,加大对违法违规行为的处罚力度。
其中,明确地方金融监督管理部门开展现场检查和非现场监管,依法采取监督管理措施。建立地方金融风险监测预警机制,视情按程序对地方金融组织采取暂停业务、限制资产转让与资金运用、责令控股股东转让股权等风险处置措施。分情形设置处罚标准,按照过罚相当原则可实施“双罚”制,对长期多次从事同类金融违法行为可逐次处罚。
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