坚定不移、有序推进——从2021年中央经济工作会议看我国绿色低碳转型发展路径与部署

2021年末召开的中央经济工作会议，作为新一年经济政策的风向标，在全面总结发展成绩与风险挑战的基础上，也为2022年我国经济发展重点工作部署指明了方向。从本次中央经济工作会议公报的内容来看，在经过一年来的探索与实践后，我国已对“碳达峰、碳中和”的实施路径有了更加全面、准确、清晰的判断，并对“碳达峰、碳中和”工作的落实推进提出了更加明确的要求，这对于我国力争实现“双碳”目标，提供了重要的政策保障。

【一】

宏观环境形式严峻

从全球来看，2021年，新冠肺炎疫情的多次反复，不仅再次冲击全球经济的恢复进程，而且深刻影响各国经济政策导向与施政举措。从各项指标来看，2021年全球经济虽然较2020年有明显恢复，但仍低于预期，特别是病毒新变种出现之后，再次为全球经济复苏蒙上了阴影。疫情控制措施的长期化、常态化，持续阻碍全球供应链、贸易链的重连和重建。就目前观察来看，新冠肺炎疫情不再是对全球经济的短期扰动因素，其长期的负面影响已将全球经济导入极端经济状态。在这样的情况下，前期欧美等发达经济体强刺激性的货币宽松政策，面临两难抉择。一方面政策副作用的叠加效应，面临缺少经济增长对冲的风险，一方面下一步增强宏观经济政策调控空间，面临较大压力。这也为全球经济复苏增加了较大的不确定性。

从我国来看，得益于前期对疫情影响的准确判断和有力防疫举措，我国成为最先从疫情中恢复经济正增长的国家之一。但作为全球贸易链、产业链的重要供应端，我国经济发展面临的不确定性风险进一步加大，需求收缩、供给冲击、预期转弱形成的多重压力，对我国稳定宏观经济态势，提出了较大挑战。本次中央经济工作会议上已明确提出，2022年经济工作要稳字当头、稳中求进，以应对外部的复杂严峻环境和不确定性。这实际上，也对我国经济社会绿色转型发展提出了新的要求。由于低碳转型发展是经济发展方式的转型升级，在短期内的替代效应会产生一定的摩擦成本，对经济增长带来不利影响。特别是在宏观环境较为不利的情况下，替代效应还会进一步放大。因此，如何在继续深入推进绿色转型发展的过程中把握好时度效，平衡远期收益和短期风险，将是一项极具挑战的系统性工作。

【二】

各项部署将纳入全局考量

从近年来降碳减排政策举措来看，我国绿色低碳转型呈现出立体化推进的特征。从横向来看，各地区都在积极制定2030年前碳排放达峰行动方案，有的地区已经明确提出在2025年前实现碳达峰，有的地区将制定碳达峰时间表和路线图的内容纳入政府工具报告，也有的地区还出台专项政策推动落实碳达峰时间表和路线图。从纵向来看，能源、工业、交通、建筑等碳排放总量占比较高的领域已在主管部门的支持下，纷纷开展降碳减排和碳排放核算的研究，制定行业转型发展的政策举措，部分能源、电力、钢铁行业的头部企业已经发布碳达峰实施方案或计划。

总体来看，各地区、行业的降碳减排举措虽然取得了一定成效，但从实施效果来看，这种多点发力的推进路径也暴露出诸多问题。比如说，部分地区出现的拉闸限电的问题，再比如说，部分“急刹车、猛转向”的政策举措导致能源供应衔接转换出现缺口、原材料供应出现结构失衡和价格倒挂的情况，部分“一刀切”的政策措施间接导致的供应链、生产链的断链现象。从根源来看，这些问题主要是由于缺少政策的协调和统筹所致。政策制定的出发点更多是为了满足局部性、区域性、行业性的目标，政策外溢和负外部性必然带来不同层面政策间的矛盾和冲突，导致政策预期和执行结果出现一定偏差。

从政策导向来看，2022年，上述问题可能会有明显改观。根据本次中央经济工作会议的精神，在坚持实现“双碳”目标的基础上，一方面再次强调任务的长期性和艰巨性，把实现“双碳”目标作为高质量发展的重要组成部分，在不断的发展过程中不断推进。以扎实的基础性工作为底层支撑，重视发挥技术驱动和创新驱动，避免出现各地区、各行业为“达峰而达峰、为降碳而降碳”的情况，而是真正将其融入进区域、行业转型发展的内在逻辑之中。一方面，在统筹布局中强调整体思维，这也与此前中央的精神一脉相承，以整体布局和筹划推进“双碳”工作，重视发挥政策间的联动和组合机制，重视运用政策外溢和辐射的正效应。同时，本次中央经济工作会议还进一步明确了下一步“双碳”工作推进的重要环节，比如，重视节约的低碳循环经济，再比如，国际国内政策间的协同与合作，等等，都将在集成多方合力、共同赋能支持“双碳”方面发挥重要的作用。

【三】

能源转型紧扣国情实际

从碳排放结构来看，能源活动是二氧化碳的主要排放源。因此，在较长时间里，理论研究倾向于采用以加快能源结构供给转型来推动行业完成降碳减排目标。但随着实践与探索，对于我国这样幅员辽阔、地质地貌特征复杂的国家来说，在短期内实现具有较大的难度。受自然条件影响，风能、光伏发电的稳定性不足，较大的波动性对电网平稳运行冲击较大，弃风弃电率较高等问题一直有待进一步改善和解决。但在推进“双碳”目标时，部分地区在能源供给结构设置了超前指标，在技术升级和配套设施尚不成熟的时候，过低的压降传统能源占比。由于风能、光伏等新能源供给无法填补传统能源让出的能源供给缺口，导致出现能源供给短缺的问题。

随着研究的逐步深化，当前，加大在使用终端的电气化水平已经成为在中短期内替换能源结构转型的优化方案，并将能源结构供给转型将作为一项在较长时期内实现的政策目标。这对于我国来说意义重大。当前，我国工业化进程尚未完成，能源供给保障与国家发展以及经济社会的安全与稳定，关系紧密。在较短时间内集中式改变现有能源供给结构，既无法满足经济发展的增量需求，也难以保障社会正常运转的存量需求。

正确认识我国能源供给和转型的核心问题，对于我国推动能源领域完成“双碳”目标，具有重要指导作用。本次中央经济工作会议明确提出，要立足以煤为主的基本国情，这将对我国能源结构转型路径和进程发展产生重要的影响。传统能源的高效利用，特别是煤炭的清洁化应用，将成为下一阶段能源领域绿色发展的重要环节。在本次会议前，中国人民银行已设立2000亿元支持煤炭清洁高效利用专项再贷款，为传统能源的高质量供给，提供了有力的政策铺垫。

根据本次中央经济工作会议的要求，传统能源逐步退出要建立在新能源安全可靠的替代基础上。这意味着，一方面肯定了能源结构转型的长期化目标，但同时，也明确了能源结构替代的要求，能源供给替代不能依靠行政手段，而是要建立在符合经济规律、技术规律和发展规律的基础上，逐步优化传统能源和新能源的组合和结构，既要切实保障发展，又要满足绿色目标的要求。

【四】

碳金融市场亟待创新发展

本次中央经济工作会议公报内容中提出，要求创造条件尽早实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变，加快形成减污降碳的激励约束机制。这对于我国碳交易市场发展，提供了重要的政策契机和制度保障。

经过10年的探索和实践，2021年7月，全国碳排放权交易市场正式运行。这为企业实现降碳减排目标，提供了重要的市场化机制。在碳排放配额逐步收紧的背景下，鼓励企业通过主动管理和主动转型，以碳交易实现碳收益。根据上海环交所的数据显示，自2021年7月16日启动至2021年12月31日，碳排放配额累计成交量1.79亿吨，累计成交额76.61亿元，12月31日收盘价54.22元/吨，较首日开盘价上涨12.96%，超过半数重点排放单位积极参与了市场交易。

从整体来看，我国碳交易市场正在进入快速发展阶段，碳交易市场越发活跃，交易价格稳步上升。但作为碳交易市场的重要组成部分，碳金融市场的发展却相对滞后，围绕碳信用创新开发的碳金融工具和产品，多为试验性或者政策性产品，尚未进入普及开发和应用的阶段。究其原因，一方面是欧洲碳交易市场暴跌的惨痛案例，让金融机构在创新方面难以寻找到合适的风险对冲或风险补充机制和手段，工具和模式创新较难通过风控环节审核，导致迟迟无法实现产品创新和工具创新的落地。另一方面是碳定价背后的长期机制并不稳定，由于无法在远期内建立对碳定价的稳定预期，较高的不确定性导致现有金融工具难以满足对当前碳交易价格的准确贴现。

从长期来看，如果缺少碳金融市场的可靠支持，金融工具对风险分散和对冲的作用都将无法发挥，碳交易市场的长期发展和作用将受到极大的限制。但就目前来看，直接以碳资产为基础大规模开发期货、信托等金融产品的条件和时机并不具备。根据不同金融机构的功能和金融市场发展的内在规律，我国碳金融市场建设可参考以下模式和路径。

第一步，优先在银行业领域围绕碳资产和碳交易，创新设计碳信用管理的基础性金融工具，比如碳资产抵质押贷款、碳信用贷款等产品。

第二步，待相关碳信用管理工具的应用和实践成熟后，以碳信用管理的基础性金融工具为基础，将碳交易市场逐步升级为具有稳定运行机制的碳信用市场。

第三步，在碳信用市场稳定运行下，鼓励金融机构依托碳信用市场，有序创新设计开发相应的碳保险、碳信托、碳期货、碳资管、碳基金等产品，最终构建体系化的碳金融市场。

综合来看，这样的发展路径充分发挥了银行业机构在资产定价的底层支撑作用，符合金融工具创新发展的历史经验，可以与风险管理和信用管理的内在逻辑保持一致，并可在市场一致的定价机制上实现风险与期限的合理配置。