改善乡村治理需要系统性的治理机制设计

乡村治理是国家治理体系的重要方面，良好的乡村治理是文明乡村和美丽乡村的制度基石。尽管中央层面在乡村振兴战略规划中为乡村治理改善与发展指明了方向，但中国乡村治理相对而言较少受到关注。

乡村治理面临的挑战

除了回顾2019~2022年来公开发表的乡村治理相关的研究文献，为了掌握第一手的资料，我们对多个乡村进行了较为深入和全面的调研。在乡村治理方面的基本安排是：村级治理与管理主体主要包括两部分——村党支部和村委会。通常有村党支部书记（村支书）、村委会主任（村长）、会计、文书、妇女主任共5名主要村干部。村支书由支部党员投票选举产生，村长由享有选举权的村民集体公开投票选举产生，其他委员按得票数分别担任职务，原则上协同管理村级事务。在调研中，我们发现并归纳的具有普遍性的乡村治理问题与挑战主要在如下几个方面：

一是监督权执行权混同，治理职责不清晰。理论上，村支部和村委会应分别围绕监督权和执行权履行不同的治理职责，但现实中两种职务的职责界定不清，发生矛盾和冲突时又缺乏有效的治理机制和合理的治理程序进行协商；而且，村支部和村委会之间治理机制存在缺失，在乡村治理的过程中不可避免地存在片面强调权力、监督权和执行权混同、互相推诿扯皮的问题。村支部和村委会之间的关系问题是中国乡村治理中长期存在而且非常普遍的问题。

二是村民参与积极性低，监督制衡不到位。一个村的村干部干得好不好、是否存在腐败行为，村民们其实非常清楚，即拥有内部信息优势，但是为什么村民们难以有效监督村干部呢？原因可能在于没有监督制衡的权威给村民“撑腰”，以及村民无法从监督行为中获得足够的好处，反而还可能被打击报复，即激励不相容。村干部的上级虽然拥有监督制衡的权威，但是处于“一只猫需要抓很多只老鼠”的状态，而且没有足够的信息优势，不知道干部的具体、真实的情况，两眼一抹黑。

三是乡村人才流失严重，治理效能不理想。改革开放后，大量农民选择进城务工，乡村精英也纷纷外出谋求更好的发展，导致了一些地区出现乡村空壳化现象，也导致农民致富缺少带头人，进而导致乡村社会生产生活出现衰败情境或无序现象。中国乡村治理人才不足，村干部普遍学历不高，不熟悉乡村治理的系统理论，开展工作完全按上面的政策规定和个人经验，常因对政策的解读不到位而造成工作失误，甚至激化村民与村干部的矛盾，乡村治理效能整体不高。

四是村民代表大会虚置，治理机制不合理。现行乡村治理体系中的村民代表大会没有常设机构，每年召开一到两次的村民代表大会听取村务汇报和一些程序工作，也就无法实质且常态化地参与到治理中发挥作用。而其他非正式治理主体由于现有乡村治理机制安排，不具有参与共同治理的准入，仅凭着乡贤们的个人威望影响村庄公共治理，不能常态化和阳光化，在产生正面价值的同时也埋下了不少隐患。

五是村集体经济弱，治理主体激励不相容。近年来，随着脱贫攻坚和农村集体产权制度改革的持续推进，农村集体经济有了一定的发展，但是集体经济薄弱仍然是较为普遍的现象。集体经济和乡村治理之间是相辅相成、相互促进、深刻相关的。大力发展集体经济和改善乡村治理的关键是要处理好村支部、村委会、村支书、村长与农村集体经济组织之间的关系，解决目前治理主体之间激励显著不相容的问题，才能有效避免乡村发展日渐陷入恶性的负循环中难以自拔。

乡村治理需要系统性的治理机制设计

在国家快速发展的大潮中，大多数的乡村治理面临着日益严峻的挑战。不得不说，薄弱的乡村治理损害了中国乡村的内生增长动力和内生增长能力，进而加剧了中国城乡发展的不均衡、不平等。只有通过系统性的制度安排与治理机制变革与创新切实“加强和改进乡村治理”，显著改善乡村治理机制和治理效能，才有可能有效践行党的十九大确定的“乡村振兴战略、区域协调发展战略、可持续发展战略”，应对现有乡村治理所面临的困难与挑战。

因此，我们需要围绕“强化农村基层党组织领导作用，选好配强农村党组织书记，整顿软弱涣散村党组织，深化村民自治实践，加强村级权力有效监督”，结合中国乡村的具体治理情境，基于一般的组织治理理论，以监督权和执行权分离、动态激励相容以及信息优势为核心进行乡村治理制度安排和机制设计，“构建党组织领导的乡村治理体系……创新乡村治理方式”，为改善中国乡村治理提供现实、具体、可行的建议。只有通过系统性安排以及整体变革和实施，才能在“顶层架构”和具体运作规范层面实现乡村治理中关键利益相关者的动态激励相容。

比如之前提到的乡村内部监督制衡机制缺失以及群众路线难以落实的问题，就需要监督权威、激励相容、信息优势的共同作用，缺一不可。监督权威涉及村支书的来源、任免和激励机制，村支书（村支部）监督权和村长（村委会）的执行权分离与相互制衡安排；激励相容主要是监督者如何因为积极监督而低风险地得到好处，被监督者如何合规、积极行动取得回报，甚至实现收益权、经营管理权的动态激励相容；信息优势则是通过合理的制度安排和机制设计坚定地走群众路线，“人民群众的眼睛是雪亮的”，以此有望彻底摆脱效率低下、乱象丛生的“猫抓老鼠的游戏”，让关键利益相关者不好的行为在群众路线前无所遁形。

（作者系复旦大学管理学院副教授）