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国家公园特许经营亟待立规 业内直言地方执行五花八门

第一财经 2022-06-25 11:00:58 听新闻

作者:章轲    责编:刘展超

“各地特许经营管理办法大多匆忙出台,无法落地实施。特许经营主体、客体、范围、方式等五花八门。”

进入国家公园,为你提供餐饮、宿营、漂流、交通、通讯等服务的,可能就是特许经营商。

“特许经营好比是一把火,如果用得好的话可以烧火做饭。但也可能会变成一把野火,对国家公园治理带来破坏性的影响。”6月24日下午,在国家公园特许经营制度建设和实践研讨会上,清华大学国家公园研究院院长杨锐在致辞中说。

他认为,眼下要给国家公园特许经营这把火加上防风罩,制定一些原则。

2021年,中国正式设立三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山等第一批5个国家公园,未来还将按照成熟一个设立一个的原则,建立更多的国家公园。

但陆续开展的国家公园特许经营也很快暴露出不少问题。用国务院发展研究中心研究员苏杨的话说,目前,国家公园特许经营处在一个“无法无天”(没有相应法律法规支撑)的状态,亟待加强顶层设计,定原则、立规矩。

特许经营存在种种困扰

“国家公园特许经营制度建设和实践研讨会”由清华大学国家公园研究院、北京大学自然保护与社会发展研究中心、山水自然保护中心联合主办。

苏杨在演讲中率先“放炮”,列举了国家公园特许经营目前在概念层面和操作层面存在的种种困扰:

在概念层面,特许经营只是经济发展措施?只要是生产活动就需要特许经营?管理机构都能批准特许经营?特许经营必须原住民社区优先?原住民的经济组织与特许经营企业之间是什么关系?

在操作层面,只要有了产业准入目录就可以启动特许经营?特许经营的市场监管主要依靠地方政府?一个国家公园已经有了特许经营企业,还能再批特许经营企业吗?如果能批,管理机构按程序批而不考虑其他因素吗?特许经营企业可以再转让特许经营权吗?是否要限制特许经营企业成为垄断企业?

“国家公园管理局不能既当裁判员,又当运动员。另外,如果只强调社区优先,就很容易形成原住民社区低水平的经营垄断。”苏杨认为,国家公园特许经营应紧扣生态保护第一和全民公益性两个原则。

大熊猫国家公园在国内较早开展特许经营探索,目前也遇到重重困扰。该公园四川省管理局社会协调发展处处长沈兴娜称,现行《大熊猫国家公园特许经营管理办法(试行)》(下称《办法》)缺乏上位法支撑。

她举例说,《办法》提出,特许经营费收缴,“所在地市县财政部门确定特许经营费标准”“特许经营费的收取、使用等具体办法由管理局商省政府财政部门制定,报管理局同意”。沈兴娜说,“财政部门明确表态,这些规定没有政策依据,无法实行。”

另外,《办法》提出,大熊猫国家公园管理局是特许经营的授权主体;大熊猫国家公园省管理局、管理分局等公园管理机构是实施主体,这“存在给自己授权的问题”。

国家公园特许经营应紧扣生态保护第一和全民公益性两个原则。图为三江源国家公园景观。摄影/章轲

浙江工商大学旅游与城乡规划学院教授张海霞介绍,调查发现,有的国家公园特许经营面临着垄断性经营风险,主要表现在长期合同(长达20-30年)、垄断性收益(门票、公共交通两类毛利率高达90%)、交叉补贴等。而在不完全竞争环境下,特许经营者的垄断地位将导致国家公园管理机构在价格管理、访客数量控制、质量管理等方面逐渐丧失管理能力。

缺乏顶层设计,落地实施难

《建立国家公园体制总体方案》提出,鼓励当地居民或其举办的企业参与国家公园内特许经营项目;《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》也提出,制定自然保护地控制区经营性项目特许经营管理办法,建立健全特许经营制度,鼓励原住居民参与特许经营活动,探索自然资源所有者参与特许经营收益分配机制。

研讨会上,国家林草局国家公园规划研究中心副主任闫颜表示,国家公园经费来源主要包括政府拨款、经营收入、社会捐赠等,开展特许经营能弥补财政经费不足,有效提高保护管理水平和服务水平,也能带动当地经济社会发展,有效缓解社区矛盾。

闫颜介绍,已设立的国家公园开展了多种特许经营项目,如海南热带雨林国家公园特许经营项目包括服务设施类、销售商品类、生态体验等共9大类47种特许经营项目;武夷山国家公园将九曲溪竹筏游览、环保观光车等纳入特许经营范围,实行目录管理。

“但我国国家公园特许经营缺乏顶层设计,未能突破原有体制机制,各地特许经营管理办法大多匆忙出台,无法落地实施。特许经营主体、客体、范围、方式等五花八门。”闫颜说。

“云享自然”创始人王蕾反映,在黄河源开发了生态体验和环境教育项目,授权在特定空间、特许路线,以可持续的方式开展国家公园内的访客接待项目。但受多方因素影响,2020年计划的360人访客量目标没有达到,2021年2000人的访客量目标也没有达到。

山水自然保护中心执行主任史湘莹介绍,该组织在昂赛大猫谷开展了自然体验项目,22个牧户家庭轮流接待访客,按照统一价格收费(包车每天1000元、食宿每天300元),社区其他牧户配合保护雪豹等野生动物并提供社区草场资源,也能获得相应回报。

“2018年至2021年底,自然体验项目为社区带来173.72万元收益。”史湘莹说,但生态旅游高度依赖外部市场,波动性风险可能会对本地居民收入稳定性造成冲击。

特许经营需坚持四条原则

在国家公园内开展特许经营,主要是利用其丰富多样和独特的自然、人文等资源。

沈兴娜反映,目前一些国家公园在资源利用上并不科学,比如,有的地方直接委托给当地国有企业进行开发,个别地方甚至把国家建设的公共项目资产直接划拨给国有企业进行管理。企业编制的规划占用的资源面积大,相关影响评价真实度打折扣。

三江源国家公园曲麻莱县玛玉泽喇九桑商贸有限公司土畜产品生产车间,一位工人正在整理藏族服饰。摄影/章轲

“特许经营之所以可以兼顾资源保护和游憩品质,根本原因在于通过特许经营合同,对特许经营活动进行严格要求,并且通过有效的审查机制对特许经营活动进行监督,从而保证商业服务的品质并控制生态影响。”清华大学建筑学院景观学系助理教授赵智聪说。

杨锐认为,当前需要为国家公园特许经营确立四条原则。

“第一条原则一定是要坚持生态保护第一和最严格的保护,要把特许经营项目对自然生态环境和人文遗产的影响降到最低。”杨锐说,第二条原则是社区优先受益权和优先经营权应该得到保障,如果做到这一点,社区治理和社区共管这一最大的难点就有可能变成最大的亮点。

他说,社区治理能否成功,直接关系到中国国家公园体制是否能成功。应鼓励特许经营企业和社区联合承担特许经营项目,并在适当的时候,特许经营企业向当地社区转让或让渡特许经营权。

“第三条原则,为保障国家公园的全民公益性和普惠性,要防止特许经营变成垄断经营,防止特许经营变成为少数人服务的楼堂会。”杨锐说,最后一个是程序性原则,特许经营制度整个决策过程要保持公开、公平、透明和可追溯。

闫颜建议,国家公园在推选特许经营过程中,应通过竞争机制选择最优方案,激励企业或其他组织提供更加优质的产品和服务。此外,特许经营当前不宜全面铺开,应对开展国家公园特许经营工作的能力和条件进行综合评估,分阶段、分项目范围、分各国家公园实际,构建国家公园特许经营的发展框架、思路和方向。

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