地方新增债券发行超4万亿，额度分配再引关注

受疫情等超预期因素影响，中国经济受到一定冲击，但在国家稳经济一揽子举措下，经济正企稳回升。

近日，国务院总理李克强在世界经济论坛全球企业家视频特别对话会上表示，中国宏观政策既精准有力又合理适度，不会为了过高增长目标而出台超大规模刺激措施、超发货币、预支未来。要坚持实事求是、尽力而为，争取全年经济发展达到较好水平。

在稳经济一揽子举措中，加快发行地方政府债券尤其是专项债券是一大重点。根据公开数据，目前已经有超4万亿元地方政府新增债券完成发行。而财政部近日公开回应河北、海南、辽宁三地人大代表（团）关于增加当地新增债券额度，也让新增债券额度分配问题再引起关注。

多位财税专家告诉第一财经，其中相当部分资金将在下半年使用见效，叠加1.1万亿元政策性、开发性金融工具，乐观预计将带动基建投资实现两位数增幅从而稳经济。未来新增债券额度仍将保持较大规模，以满足地方合理融资需求。新增限额分配管理应当立足财力水平、防范债务风险、注重债券绩效，进一步优化因素法测算和额度分配。同时，可以赋予省级政府在财政部分配限额内更多的自主权。

超4万亿新增地方债券稳经济

李克强在前述会上表示，稳增长一揽子政策措施还有相当大发挥效能的空间，增值税留抵退税上半年已超过1.8万亿元，政策的持续实施将进一步扩大实际退税规模；地方政府专项债的实际使用，新出台的政策性、开发性金融工具的运用，将会形成有效投资更多实物工作量并拉动就业和消费。

公开数据显示，截至7月17日，地方政府新增债券共发行40844亿元。其中新增专项债券规模达到3.43万亿元，完成国务院发行进度要求，而今年专项债额度基本在上半年发完。国务院要求这笔巨额专项债资金在8月底前使用完毕。

叠加政策性银行8000亿元信贷额度和3000亿元金融债券用于支持重大基建项目融资，市场人士普遍认为今年基建投资将有明显增长，这也将是2018年以来基建投资增速持续下滑后的重大拐点。

粤开证券首席经济学家罗志恒表示，预计全年广义基建投资同比增速在8%~10%。当然也要关注四季度财政收支缺口加大对基建投资支持力度下降等困难，密切跟踪政策落地效果，如有必要仍需出台增量财政政策，包括考虑提前下发2023年专项债额度，在四季度使用，也可以考虑上调财政赤字或者发行特别国债。

随着今年地方政府债券发行近尾声，以及明年专项债额度提前下达预期升温，近期各地已经开始储备新一批项目，做好申报准备工作，以争取新一批政府债券额度。

中国社科院大学教授吉富星称，在经济下行和财政紧平衡态势下，政府债券作为地方政府举债“开前门”主要手段和稳增长的重要抓手，发挥了积极作用，显然，很多地方希望争取更多债券额度支持。

这从近些年全国两会上，部分代表团或代表建议增加当地举债额度中可以看出。7月19日，财政部公开的对十三届全国人大五次会议部分人大代表建议答复中，多条就涉及地方建言财政部增加当地新增债务限额支持，涉及河北、海南、辽宁三地。

为了控制地方政府债务风险，中国2015年起对地方债采取限额管理，给各地举债设置“天花板”。全国地方政府新增债务限额由全国人大批准后，财政部将这一额度分配至各省（自治区、直辖市、计划单列市），然后由后者再分配给下辖市县。

近些年受经济下行等影响，地方财政紧张，更加依赖举债融资来推动民生等重大基础设施项目建设。获得更多的举债额度，意味着有更大的发展空间。为了应对疫情冲击，充分发挥债券资金稳投资效应，近些年尤其是疫情发生以来，地方政府债券额度尤其是专项债券额度大幅增加。

财政部数据显示，截至2022年5月末，全国地方政府债务余额332509亿元，控制在全国人大批准的限额之内。2020年地方政府债务率提升至93.6%，逼近100%~120%的国际警戒线区间。

吉富星表示，近年来为应对经济下行压力，地方政府债券额度总体保持较大规模，未来要统筹发展与安全，可能仍需保持一定举债规模和较大力度，但不可能无限扩张，仍要确保中长期宏观杠杆总体稳定。

地方债额度分配需进一步优化

上述地方政府债务率并未包括规模庞大的隐性债务，因此出于风险防范以及财政收入等制约，未来地方举债规模大幅增长受限，这从去年和今年举债规模略有削减中也可以看出。

在新增地方政府债券总盘子难以大幅扩张的现实背景下，各地政府均希望增加当地举债额度，显然难以实现。

财政部回应上述三地建言时称，按照国务院有关规定，分配新增地方政府债务限额要充分考虑各地财政实力、债务风险、项目需求等因素。河北、海南、辽宁三地一直是支持重点。

根据公开数据，2022年河北、海南、辽宁三地新增债务限额分别是2372亿元、455亿元、420亿元，相比去年全年三地发行的新增债券额度，分别减少85亿元、增加17亿元和减少99亿元。

财政部在回应河北代表团时称，由于新增一般债务限额受赤字率影响，2022年各地区一般债务限额普遍有所下降。

其实，早在2017年，为规范新增地方政府债务限额管理，财政部出台了《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》，明确新增限额分配选取影响政府债务规模的客观因素，根据各地区债务风险、财力状况等，并统筹考虑中央确定的重大项目支出、地方融资需求等情况，采用因素法测算。

财政部表示，新增限额分配应当体现正向激励原则，财政实力强、举债空间大、债务风险低、债务管理绩效好的地区多安排，财政实力弱、举债空间小、债务风险高、债务管理绩效差的地区少安排或不安排。

吉富星表示，地方政府债券额度分配是一个比较复杂的问题，政府债券不是中央转移支付，其额度分配总体遵循“举债与偿债能力相匹配”、激励相容原则。

“其中，专项债额度分配比一般债券额度分配更为复杂，除了考虑地方财力、债务风险等因素外，还需要考虑投向、合规性、成熟度、融资收益等项目质量，按照‘资金跟着项目走’等原则进行额度分配。对债务绩效管理好、使用快的地区予以适当奖励，充分体现奖罚分明。”吉富星说。

从部分省份公开的今年获得新增债务规模数据来看，也能体现上述原则。比如财政收入规模连年位居首位的广东，今年获得4326亿元，位居各省之首。山东以3271亿元位居第二，浙江以2666亿元排第三，前述希望增加额度的河北位居第四。

中央财经大学教授温来成称，根据目前的新增债券分配原则，越是经济发达地区，财力越雄厚，债务风险越低，越能从财政部获得更多发债额度。反之，欠发达、中西部地区获得额度少。当然除了举债之外，中央会通过转移支付倾向欠发达地区来平衡各地发展，增强欠发达地区发展后劲，促进基本公共服务均等化。

吉富星认为，未来新增限额分配管理应当立足财力水平、防范债务风险、注重债券绩效，进一步优化因素法测算和额度分配。同时，可以赋予省级政府在财政部分配限额内更多的自主权，对各县市的新增债务限额分级管控，结合各县市实际和未来发展前景等，兼顾好风险与发展关系，更注重债券的全生命周期绩效管理。

上海财经大学教授郑春荣表示，未来可以考虑适当提高中央给地方债务限额的弹性空间，比如允许在限额上适当提高10%左右，允许地方政府自行决策，更多发挥其主动性，并在政策宣传时说清楚这是最高限额，不一定要全部用完。

“目前许多省份的实践情况是中央给多少债务额度，就全部用光，这就可能造成一些心理暗示，上级批多少额度，就用掉多少额度。”郑春荣说。

他还建议，由中央各部委、地方政府领导以及专家代表组成一个地方债务限额分配委员会，更公平中立科学理性地分配债务额度，也可以根据一些重大战略及实际需要，灵活调配债务限额。

一些学者则从满足地方合理融资需求角度出发，认为可以在一些财政实力强、债务风险低的城市（非直辖市、计划单列市）探索自主发行地方政府债券。财政部此前表态会同有关方面积极开展前瞻性研究，认真论证相关政策可行性。

温来成认为，即便试点更多的地方自主发行政府债券，预计依然将在限额管理下进行。而未来取消限额管理，前提是地方政府真正能做到权责利对等，能够真正产生有效的举债约束。现阶段来看，不大可能放开限额管理。