深度解读美国《芯片与科学法案》！机关重重、层层“护栏”

10日，中国贸促会、中国国际商会发布声明表示，反对美《芯片与科学法案》不当干预和限制全球工商界经贸与投资合作。

中国贸促会、中国国际商会在声明中指出两点，即一方面该法案中的章节是“典型的专向性产业补贴”，不符合世贸组织（WTO）的非歧视原则；另一方面，法案将部分国家确定为重点针对和打击目标，导致企业被迫调整全球发展战略和布局。

北京高文律师事务所合伙人、中国商务部入库律师管健博士也向第一财经记者解释，该法案的内核措施为两部分，第一部分为补贴，第二部分为“护栏条款”。

另据央视新闻消息，在10日举行的外交部例行记者会上，外交部发言人汪文斌表示，该法案是美国大搞经济胁迫的例证。搞限制脱钩只会损人害己。任何限制打压都不会阻挡中国科技发展和产业发展的步伐。

美设立层层“护栏条款”

中国贸促会、中国国际商会在声明中指出，《芯片与科学法案》中“2022年芯片法案”章节规定，将采取给美本土芯片行业提供巨额补贴，给半导体和设备制造提供投资税收抵免等一系列措施，以鼓励企业在美国建厂。

《芯片和科学法案》包括三部分，其中的重头戏第一部分为“2022年芯片法案”，拟为半导体公司提供527亿美元拨款。

需要注意的是，“2022年芯片法案”中设7节（101~107节），其中第103节修订了《2021年国防授权法案》第9901节，9902节和9906节，旨在更好地实施《2022年芯片法案》中规定的有关半导体的相关措施。

根据北京高文律师事务所的研究，《2021年国防授权法案》第9902节为“半导体激励措施”，规定了美国商务部向“覆盖实体”提供财政资助的原则、条件和“护栏条款”。具体而言，第9902节在给予财政资助前后皆设置了“护栏条款”，以确保此类补贴不会被部分特定国家利用。

北京高文律师事务所在报告文件中解释道，该规定实质上逼迫半导体公司在中美之间做出选择，否则将无法获得美国联邦政府提供的补贴。

具体而言，在决定是否给予财政资助时，美国商务部可能不会批准的申请类别包括：（1）未提交计划说明不会使用财政资助将美国境内的现存基础设施迁移至另一司法管辖区；（2）申请实体为受关注的外国实体。

该规定一方面从主体上排除受关注的外国实体申请的资格，另一方面从客体上限制将半导体生产迁至美国境外。在给予财政资助之后，如果覆盖实体故意与受关注的外国实体进行联合研究或技术许可工作 ，或者在美国商务部决定并告知其进行联合研究和技术许可工作的研究或产品会引起国家安全忧虑后，仍故意开展此类研究和技术许可，则美国商务部应当追回全部财政资助。

管健解释道，“护栏条款”在美国对接受者进行财政资助的前后均设置了障碍，以保证补贴的接受者不会将联邦政府给予的补贴应用到与中国芯片产业相关的产品上，使得源自中国的芯片产品在美国市场上的竞争力低于美国国产芯片产品。

专向性产业补贴不符WTO原则

“这些条款歧视性对待部分外国企业，凸显美意在动用政府力量强行改变半导体领域的国际分工格局，损害了包括中美企业在内的世界各国企业的利益。”中国贸促会、中国国际商会表示，一方面，这是典型的专向性产业补贴，不符合WTO的非歧视原则；另一方面，法案将部分国家确定为重点针对和打击目标，导致企业被迫调整全球发展战略和布局。尤其是，法案对“任何受关注的国家”界定宽泛，无限扩大了执法的自由裁量权，具有典型的泛政治化色彩，各国企业的经营活动面临的不确定性大大增加。

此外，该法案“研究与创新”章节中规定，要采取一系列措施保证根据“美国制造”项目研发的技术在美国国内生产。这些规定不仅限制了部分国家企业公平参与全球竞争，也对全球经济复苏和创新增长带来负面影响。

对外经济贸易大学国际经贸学院教授、中国WTO研究会研究部主任崔凡对第一财经记者表示，美方的该产业扶植政策有产业专向性，具有很明显的专向性产业补贴的特征，此前商务部曾经表示，该法案是典型的差异化产业扶持政策。

“差异化意味着歧视，即不是针对所有国家。”崔凡解释道，“产业化产业扶植政策或专向性产业补贴虽然表述不同，但意义实际上是一致的。”

北京高文律师事务所的研究发现，《2022年芯片法案》中针对芯片制造业的财政资助有构成禁止性补贴、可诉性补贴的嫌疑，并且其中的“护栏条款”更是涉嫌违反WTO关于最惠国待遇以及国民待遇的要求。

需要解释的是，从国际经济法来看，一个国家或地区对国内或区域内产业进行补贴，并将补贴视为实现国家经济发展目标的重要政策工具并不受到禁止，但是对于某些会对国际贸易产生负面影响的补贴，比如损害进口国产业发展或阻碍出口等，将会受到WTO规则的约束。

北京高文律师事务所认为，虽然无论是《2022年芯片法案》还是《2021年国防授权法案》，都没有非常直白地点明“要用美国国产产品替代进口产品”的内容，甚至都没有使用“import”相关的字眼，但是两部法案设置的关于芯片产业的补贴扶持政策的最重要目的是发展国产芯片，增加国产芯片的供应量，减少对进口芯片的依赖。

同时，北京高文律师事务所认为，在《2022年芯片法案》财政补贴生效后，方可进一步分析中国芯片制造业是否受到损害，受到了多大的损害，以及这种损害与美国芯片产业补贴之间的因果关系。

从法律层面看如何突围？

中国贸促会、中国国际商会表示，总之，该法案的生效和实施，将影响全球芯片产业链供应链的优化配置和安全稳定，严重扰乱各国企业在遵循基本市场规律下正常的经贸与投资活动，与全球工商界希望加强交流合作的普遍愿望背道而驰。

中国贸促会、中国国际商会对此表示坚决反对，并呼吁全球工商界携手应对，消除该法案对工商界的不利影响，必要时采取有力措施维护自身合法权益。

未来，面对美国《芯片和科学法案》，要如何突围？

从法律层面来看，管健对第一财经记者表示，以欧美在过去的WTO补贴案件来看，美国和西方国家的补贴并没有那么干净，而且透明度各方面都存在很多问题。

实际上，美国自身的产业补贴的体量也十分惊人。根据美国Good Jobs First网站的Subsidy Tracker数据库通过多渠道从公共部门搜集到美国各类企业补贴文本信息，包括1993年至2021年美国政府给予企业的补贴、贷款与担保记录共计近12万条，其中有详细补贴记录的8万余条，其中联邦拨款、税收优惠的形式是美国最常使用的补贴工具。

管健解释道，从补贴分布的行业来看，汽车、电子设备、信息技术产业是补贴政策倾向性最为明显的行业。具体到计算机和半导体制造领域，美国早在上世纪80年代即根据政府引导的产业政策对美国半导体制造技术战略联盟拨款10亿美元，以创造具有“超前竞争性”的技术，保持美国技术领先地位，避免过度依赖外国供应商。

他表示，美国从未放弃利用产业补贴发展其认为的关键领域，只不过美国一直以市场经济体制的“主裁判”和“捍卫者”自居，加之其采取的补贴手段非常隐蔽，因此在一定程度上“转移”了其他国家针对其产业补贴的注意力。建议在“2022年芯片法案”正式生效后，认真梳理包括芯片在内的美国产业补贴中的歧视性做法，从而进行反击。