拜登“中期选举”胜算多大？

中期选举为何重要？

中期选举涉及国会议员改选。国会的主要职权在于立法，从政府预算到国防法案，大大小小的法律都需要经过冗长的国会流程来通过。除立法外，国会还有以下重要职权：一是修宪权；二是“钱袋权”，即通过拨款、预算和筹款三大委员会来实现拨款的权力；三是部分军权，主要包括宣战权和提供军费的权力。除以上职权外，参众两院各有特权。

参议院方面，首先，最主要的特权是对总统推举的联邦职位进行批准，其中包括内阁成员、最高法官和美联储理事会成员。只有在国会参议院休会期间，总统可以使用休会任命权，在不经参议院批准的情况下任命自己推举的官员，但近年来参议院也有一些繁琐的新对策来规避这一总统特权。其次，参议院需要对任何众议院所提出的罢免提议进行投票裁决。最后，参议院还有权批准通过国际条约。

众议院方面，首先，最重要特权是发起财政税收相关议案。但凡是涉及财政税收的议案，必须由众议院提出。其次，众议院拥有罢免任何联邦官员的权利，涵盖了行政、立法和司法整个政治体系，甚至包括总统。历史上曾有三位美国总统被众议院正式提出罢免，分别是约翰逊、克林顿和特朗普。

参议院代表各州权益。无论各个州的面积、人口、经济状况如何，美国的50个州都平等的拥有两个参议院席位，总计100名参议员。当前的参议员政党分布为50名共和党员，48名民主党员及2名自由党派人士。由于两名自由党派参议员在政治方向上偏向民主党，因此两党阵营在参议院投票权旗鼓相当。在参议员之外，参议院另设有参议院主席职位，由在任副总统担任。因此当参议院未能决出多数票时，参议院主席将有权投出额外的一张决胜票。时下美国副总统哈里斯为民主党员，参议院整体受民主党控制。

参议院特殊的任期和换届制度，对于制衡总统和众议院有着至关重要的作用。参议员的任期为6年，而100名参议员被一共分为3个批次，每两年对其中一个批次进行换届。与众议员和总统相比参议员有更长的任期，可以更着眼于国家的长期利益，而非致力于短期政绩、连任和选举。同时每两年进行一个批次的换届可以确保参议院中有足够多的新鲜血液。

众议院按照人口比例分配席位。美国宪法先按照最新的人口普查中的各州的人口比例来分配435个众议员席位。同时，在每个州内根据人口和该州席位数量再划分选区，每个席位将在国会中代表这个选区。在2020年的最新人口普查后，共有13个州的席位数量发生变化。其中，7个州人数减少，5个是民主党主导；有6个人数增加，4个是共和党主导。总体来看，共和党主导的州获得了更多的席位。今年作为新的选区划分后的首次众议员选举，或对共和党格外有利。

典型法案如何立法？我们整理出一个典型的法案立法过程：第一步，参议院或众议院中的任意一位议员可以起草一个议案。第二步，议案在起草议员所在的议院公示。第三步，议案在公示后被分配给该议院的一个委员会进一步研究。委员会在研究过程中可以开设公证会，邀请行政机构专家和官员发表意见。第四步，委员会将议案下分给更专业的附属委员会进行研究、修改和票决是否将议案移交回委员会进入下一步流程。第五步，委员会对议案进行修订，并票决是否将议案在该议院进行全体投票。第六步，本议院进行投票。如通过则将议案递送至另一议院，重复第1至6步流程。在此过程中，国会可以开设协商委员会，对两个议院不同版本的该议案进行协调。第七步，如果协商委员成功帮助两议院达成共识，则需撰写协商报告并由两个议院分别投票通过。第八步，同一版本的议案在两议院都得到投票通过后将被送至总统。总统需在10天内对议案进行决议通过或否决，逾期则议案自动通过。若总统行使否决权，国会可通过投票尝试推翻总统的否决权。只要两议院各以至少2/3的票数通过该法案，则总统的否决将被推翻，立法成功。

在参议院的立法流程中，议员可以使用一些参议院特有的手段来干预一个法案的投票，其中最突出的是阻挠议事。由于参议院规定议员可以无限时长不被打断的发表观点，较弱势的党派可以使用“阻挠事宜”进行一段长达数十小时的发言，来阻碍参议院投票进程。阻挠事宜的威胁效果目前已经很难生效，参议院可以通过60票来为一个议员的发言时间设限。

拜登会失去众议院吗？

执政党中期选举往往丢掉众议院。从历史上来看，中期选举中，执政党通常会失去大量的国会席位。在从1934年至今的22次中期选举中，执政党平均丢掉28个众议院席位，约占总席位数约6%；平均失去4个参议院席位，即4%的总席位。如果考察更近的一段时间，从1975年至今的过去12次中期选举中，83%的执政党失去了众议院的支持，可见众议院是执政党在中期选举中最大的噩梦。

部分学者尝试对这一现象进行解释，其中较为主流的两个理论分别是裙摆效应和总统惩罚。裙摆效应是指，总统在大选中受欢迎时，将引导选民支持该政党的议员进驻国会。而两年后中期选举时，选民已经冷淡，并对没有实现的竞选宣言感到不满，投票热情大幅降低。总统惩罚是指，选民在生气时投票的意愿更强，而如果生气的选民（大多是对立党派）投票率和数量大于满意的选民，那么总统的阵营更容易输掉国会席位。今年共和党的选民投票热情度较2018年中期选举高出很多，而民主党投票热情低迷。可以推测，初选的高投票热情度可能意味着共和党选民在终选中投票率也会更高。

支持率决定众议院归属。经过数据统计，我们发现，总统在中期选举期间支持率的水平和该届中期选举执政党失去的国会席位数有较为明显的关系，中期支持率越低的总统，失去的众议院席位数也越多。根据权威选举预测网站FiveThirtyEight的统计，拜登的同期支持率在近80年来的总统中位列倒数，当前支持率以极其微弱的优势略高于里根和特朗普。拜登有极高概率失去较多的国会席位。

参议院民主党领先。根据FiveThirtyEight九月下旬的参议院中期选举模型预测，当前民主党比共和党有更高概率赢下参议院，民主党的胜算约为70%且领先约1-2个席位。这一领先是得来不易的，直到7月底之前共和党都还保持着稳定的优势，而随着芯片法案的通过，拜登的支持率一路上行，才带领着民主党在参议院逐渐领跑。

众议院共和党领先。同样根据FiveThirtyEight的众议院预测模型，共和党在众议院以约70%的优势大幅领先，预计将多出民主党约17个席位，折合4%的总席位数。这主要得益于两点：一方面，2020年人口普查后，共和党占主导的州人口增速高于民主党主导的州，因此共和党获得更多众议院席位。另一方面，今年有较多的民主党众议员选择退休不再谋取连任，因此给共和党更多机会。

一旦失去两院，拜登执政将面临受限。根据FiveThirtyEight的综合模型预测，拜登有近三成概率失去参众两院，成为所谓的“跛脚鸭总统”，空有行政权却失去国会立法权。事实上，“跛脚鸭总统”在历史上并不少见，在过去50年的25届国会中，有10届（40%）中两院都是由总统的对立党派控制。9任总统中6任曾在执政期间失去两院的支持。

如果失去国会的支持，则意味着：首先，在国会立法权上，拜登或需对共和党进行较大的让步和妥协来推进政策。其次，在“钱袋权”上，拜登所在的民主党将更难推出加税等民主党核心政治理念相关的法案。最后，在修宪权和军权上，我们预计将不会有太大影响。此外，丢掉国会对货币政策也不会有太大的影响，美联储系统虽受国会监督，但是其决策是相对独立的。

从各议院的特权来看，由于拜登丢掉众议院概率较大，预计拜登在推行税收和财政政策上将失去主动权，未来美国通过对国内行业的财政补贴法案的难度或将上升。如果不幸丢掉参议院，其特权或对拜登执政影响不大。参议院的主要特权在于对批准总统任命的联邦官员，当前联邦层面人事变动概率较小，大法官均比较健康，而美联储官员任期也才刚刚开始。

风险提示：政策变动，经济恢复不及预期，测算偏差风险。

（作者为中泰宏观首席分析师陈兴，研究助理马骏）