个人养老金的未来政策创新空间

日前召开的国务院常务会议给个人养老金制度送来了大礼包。会议决定个人养老金缴费者可以按每年1.2万元的限额获得税前扣除的权益，而且投资收益暂不征税，同时领取收入实际税负由7.5%降为3%，并回溯至今年1月1日执行。

自今年4月国务院发布《关于推动个人养老金发展的意见》以来，引导与支持个人养老金的政策加速落地，接下来政策创新依旧存在不小的想象空间。

加固养老保险“三大支柱”

个人养老金制相对于基本养老金与企业年金而言，前者被称为养老保险第三支柱的重要内容，后两者分别为养老保险第一支柱与第二支柱。根据人社部数据，目前参与基本养老保险的人数10.3亿人，覆盖面广，但所缴基数较小，相应养老金替代率较低，仅能起到“兜底”的作用；而企业年金虽可以发挥补充作用，但惠及受众有限，在这种情况下，第三支柱可以形成对第一支柱和第二支柱有力策应。

围绕第三支柱建设，最近几年政策创新层面不断加大了推动力，如个人税收递延型商业养老保险在上海、福建和苏州工业园区三地试点的基础上推向了全国；去年银保监会还推动六家人身险公司在浙江和重庆开展专属商业养老保险试点，并自今年3月1日起扩大到全国；银保监会还批准成立了由17家企业出资筹建的国内最大的专业性养老保险公司国民养老保险股份有限公司，预计不久将开业运作。但总体而言，相关产品遇到了叫好不叫座的尴尬，第三支柱进展不尽如人意。

从实施四年的个人税延养老保险看，截至目前累计实现保费收入不足6亿元，参保人数5.1万人；同时，专属商业养老保险累计保费收入仅2亿元，参保人数1.7万人；再加上商业银行中部分具有真正养老金意义的个人养老储蓄，国内第三支柱养老保险余额只有614亿元，在三大支柱中占比仅0.5％，覆盖人群不到0.17亿人，相应形成的养老金替代率也只有3%。基于此，有必要通过个人养老金制建设来进一步加强第三支柱。

独特的魅力与吸引力

在目前基本养老保险的参保人群中，除去正在领取退休金的老年人以及没有参加工作的婴幼儿和青少年，可以参加个人养老金的约7.2亿人，规模不小。另外，个人养老金缴费上限为每年12000元，平均每月最多1000元，其低门槛让众多中低收入人群能够参与其中。

区别于基本养老金账户中的沉淀资金由职工所在单位与本人强制性缴纳而成，个人养老金的积累资金完全来源于个人自由缴纳；同时虽然企业年金的资金生成也不具强制性，但相对该产品仅仅适合企业内部员工，个人养老金的适配范围要广得多。

除了自由付费以外，个人养老金的最大魅力恐怕是所积累资金具有私人产权属性，而不会像基本养老金账户表现出较为明显的公共产品特征，即账户中的资金可能被用于对基本养老保险亏空省份的中央调剂，同时，基本养老金采取“现收现付”模式，即在岗劳动群体缴纳的养老金被用于退休群体养老金的支付，反映出养老成本的代际转嫁。

从投资角度讲，个人养老金同样有着账户资金的独占性与产权的排他性。不同于基本养老保险与年金计划账户中资金须委托给全国社保理事会统一管理，并让商业保险或基金负责投资打理，按照谁积累谁管理的主权原则，缴费人其实就是个人养老金账户的管理者，个人可以任意选择符合规定的银行理财、储蓄存款、商业养老保险、公募基金等运作安全、成熟稳定、标的规范、侧重长期保值的金融产品；并且不同于基本养老金账户与年金账户下缴费人基本不能及时掌握资金动态配置状况，个人养老金账户的缴费人随时可以看到所投产品的收益以及资产价值的变动，还可以在不同金融产品之间进行切换与优配，且收益部分全部转为账户积累。

要特别强调的是，个人养老金也是老百姓的养命钱，因此投资运作既要追求增值，又要突出安全，对此，证监会发布的《个人养老金投资公开募集证券投资基金业务管理暂行规定(征求意见稿)》设置了非常高的投资代理门槛，比如明确圈定只有最近4个季度末规模不低于5000万元的养老目标基金才可优先进入投资选配池子中，参与个人养老金基金销售相关业务的基金销售机构最近4个季度末股票基金和混合基金保有规模不得低于200亿元等。数据显示，自诞生以来四年多，养老目标基金平均年化收益率超过了10%，不仅大大跑赢保险与储蓄回报率，也比10年期国债收益率高出不少。

未来可能的政策新配方

由于个人养老金及其账户投资采取在部分城市先试行一年再逐步推开的渐进方式，后续极有可能推出政策新配方，尤其是财政税收优惠方面的想象空间最大。

想象一：个人养老金税前扣除惠及人群会否有序扩围？依据政策，每一个人养老金账户每年可享受1.2万元的免税支持，但按照5000元/月的个税起征点，目前7.2亿可以参与个人养老金的人群中，只有7000多万人需要缴纳个人所得税，占全部劳动者的10%，其余90%的中低收入者享受不到个人养老金的税前扣除红利。接下来是否会有针对性地降低免税基数，或者对中低收入群体的个人账户实施财政补贴值得探讨。

想象二：个人养老金税优幅度是否会适度加大？每一个人养老金账户每年可享受的1.2万元免税支持与先前的个税递延养老保险的税优规模相同，但个税递延养老保险的税优效应不明显，而且个人养老金与个税递延养老保险同样采取EET模式，即养老产品购买阶段免税，养老金领取阶段征税；尽管个人养老金账户制的1.2万元可以当年一次性享受免税，但能够产生多大的吸引力有待观察，对此，不排除会根据试点阶段个人养老金账户制参与人群规模、对个人税后收入的影响等变化对税优幅度做出调整。

想象三：三大支柱账户可否有效打通？个人养老金无疑是充实第三支柱的重要力量，但若受惠人群无法扩围，仅靠符合个税起征点的缴税人群创造个人养老金账户的资金积累，最终对“第三支柱”的增量贡献依然有限，而如果同时引进必要的制度创新，效果会更显著。其中最有试验意义的就是打通三大支柱账户，比如将第一支柱账户中的个人所缴部分转移至第二支柱账户中，此举可以带动更多企业建立年金计划，同时第二支柱账户中的个人所缴部分也可以转移至第三支柱账户或者直接转换成个人养老金账户，由此增加个人养老金账户的资金来源，并提高第三支柱的养老金替代率。

想象四：基础设施便利性能否显著提升？参与个人养老金需要用户在人社部信息管理服务平台上建立个人养老金账户，投资方面还要在金融与证券机构平台上开立个人养老金资金账户，另外还涉及个人税优方面的税管平台支持，由此产生了各服务平台的联通问题。从便利性出发，让参与人完全依据线上路径足不出户获取轻松快捷的体验，口碑传播之下，个人养老金定会拥抱与集合到庞大的受众群体。

（作者系中国市场学会理事、经济学教授）