近10万亿财政转移支付怎么改？优化结构与分配，强化管理︱财税益侃

为推进共同富裕，促进区域协调发展和基本公共服务均等化，中国财政转移支付制度将继续优化。

二十大报告要求，完善财政转移支付体系。《党的二十大报告辅导读本》（下称“读本”）中，财政部部长刘昆和全国政协经济委员会副主任宁吉喆撰文，解读下一步完善转移支付体系相关举措。而这也为近10万亿元转移支付制度未来变革指明方向。

明确三大类转移支付功能定位

由于地方经济发展程度不一，财政收入差距大，为了促进区域协调发展，中央财政通过转移支付制度，“抽肥补瘦”，大量资金投向欠发达的中西部等地区，来平衡地区间财力差异，有力地保障和改善民生，推进基本公共服务均等化，也有利于国家长治久安。

自1994年分税制改革后，较为规范的转移支付制度逐步建立健全，改革不断。其中2015年国务院印发《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》，其中关键内容之一，就是调整转移支付结构，总体上是增加一般性转移支付，减少专项转移支付，取得成效。

2019年，财政部新设了共同财政事权转移支付，将反映中央承担的共同财政事权支出责任的相关转移支付整合纳入，以加强共同财政事权经费保障，更好推进基本公共服务均等化。目前共同财政事权转移支付暂时列入一般性转移支付。

针对转移支付结构不尽合理、各类转移支付界限定位仍有待清晰等问题，官方“对症下药”。

读本收录了刘昆的《健全现代预算制度》一文，该文在谈到深入推进现代预算制度改革重点任务时，一大重点是发挥中央和地方两个积极性，完善财政转移支付体系。按照与财政事权和支出责任划分相适应的原则，规范转移支付分类设置，厘清边界和功能定位。

刘昆在文中称，共同财政事权转移支付具有鲜明中国特色，以保障和改善民生为目标，增强地方基本公共服务保障能力。合理安排共同财政事权转移支付，实行差异化补助政策，推进地区间基本公共服务水平更加均衡。

他表示，专项转移支付以保障党中央重大决策部署落实为目标，资金定向精准使用，强化对地方的引导激励，并逐步退出市场机制能够有效调节的领域。专项转移支付据实安排，不强调数量多寡。

刘昆称，一般性转移支付以均衡区域间基本财力配置为目标，结合财政状况增加规模，并向中西部财力薄弱地区倾斜，向革命老区、民族地区、边疆地区、欠发达地区以及担负国家国防、粮食、能源、生态等安全职责的功能区域倾斜，促进财力分布更加均衡。

中国财政学会副秘书长冯俏彬告诉第一财经，中国转移支付规模非常庞大，大家比较关心未来转移支付体系变化和如何强化管理，而上述文章勾勒了中国转移支付三大类型的功能定位，以及未来改革方向等，而这与二十大报告中关于基本公共服务的目标任务直接相关，即未来5年基本公共服务均等化水平明显提升，2035年基本公共服务实现均等化。

根据财政部数据，2019年一般性转移支付占转移支付总额比重为47%，共同财政事权转移支付占比43%，专项转移支付占比10%。目前共同财政事权转移支付暂时列在一般性转移支付项下，官方称待今后修订预算法时再作调整。

刘昆上述表态，反映未来延续增加一般性转移支付，而共同财政事权转移支付则是“合理安排”，而专项转移支付不再强调压减。

读本还收录了宁吉喆的文章《构建初次分配、再分配、第三次分配协调配套的制度体系》，文中在谈到加大转移支付力度时称，优化转移支付结构。要明确中央和地方事权与支出责任，稳定提高一般性转移支付比重，提高均衡性转移支付在一般性转移支付中的比重。

一般性转移支付不规定具体用途，由下级政府根据本地区实际情况统筹安排使用。在其具体构成中，均衡性转移支付是主体，主要参照各地标准财政收入和标准财政支出的差额及可用于转移支付的资金规模等客观因素，按统一公式计算分配。

事实上，近些年中国在推进转移支付制度变革时，逐步增加一般性转移支付规模和比例，让更多的资金使用由地方说了算。同时，严控专项转移支付。

财政部近些年加大清理整合力度，取消了部分没必要实施的专项，使得专项转移支付数量大幅压减，从2013年的220个压减至2018年的73个。不过此次刘昆强调，“专项转移支付据实安排，不强调数量多寡”。

中国人民大学财政金融学院教授吕冰洋告诉第一财经，专项转移支付在落实中央政策、引导地方资金使用方向上，有着不可替代的作用。之前社会上对专项转移支付资金的配置和使用有一些意见，但这些问题可以通过加强预算管理来解决，而不是一味削减专项转移支付规模。

厦门国家会计学院副院长郑涌表示，目前中央与地方共同财政事权和支出责任范围比较大，转移支付额度也比较大，如何设置公平的分担比例、健全支出标准、建立根据财政困难程度等差异化分担的机制，以及转移支付的补助比例都非常重要。

分配更加科学

总体来看，中央对地方转移支付规模逐年攀升，由2008年约2.3万亿元增至今年的约9.8万亿元。尤其是今年为了支持地方落实退税减税和保障民生，中央财政转移支付规模比去年增加1.5万亿元，逼近10万亿元，创历史新高。

近些年受疫情、减税降费等影响，经济增长压力较大，地方财政收入增长乏力，更加依赖中央财政转移支付。如此一笔巨额转移支付如何分配，备受关注，也跟老百姓利益息息相关。

刘昆在上述文中称，优化分配方式，完善支出成本差异、财政困难程度评价方法等工具，探索建立区域均衡度评估机制及指标体系，逐步加大常住人口权重。

宁吉喆表示，要继续增加财政转移支付，缩小人均财政支出差距，逐步实现主要按常住人口进行均衡性转移支付，增强基层公共服务保障能力。

目前不少转移支付分配采取的是因素法，相关指标、权重变化，将影响地方获得中央转移支付规模。

郑涌表示，目前中央对地方转移支付考虑户籍人口比较多，但现在常住人口变化对公共服务提供造成了很大影响，应实事求是地调整常住人口权重。目前中央财政已经单独建立农业转移人口市民化转移支付。

“常住人口在居住地有纳税贡献，也有享受基本公共服务的需求，因此转移支付公式的计算需要考虑常住人口。”吕冰洋说。

郑涌建议，进一步完善转移支付制度，细化基本公共服务均等化的阶段性目标，建立区域均衡制度的评估制度和指标体系并实施动态监测。转移支付要统筹考虑基本公共服务存量因素，地区间转移支付分配格局会发生变化，但转移支付的均衡度更加精准。

冯俏彬表示，目前转移支付规模已经相当大，未来是继续做大还是适可而止仍有待观察。而且不少转移支付资金纳入财政直达资金管理，在提高资金使用效率同时，地方也关注如何提高资金使用灵活性。未来会继续强化对转移支付资金管理。

刘昆在上述文中表示，完善财政资金直达机制。优化直达资金范围，保持规模合理适度。全面提升管理科学性。严格转移支付设立程序，健全定期评估和退出机制。对支持同一战略、同一领域、同一行业的转移支付，加强统筹、协同实施。

从数据看，中央财政转移支付确实大幅提高了地区间公共服务均等化的水平。

郑涌表示，2021年转移支付调节前，东部、中部、西部、东北的人均财政收入分别是100、46、46、43，经过转移支付调节后四地区人均财政支出为100、73、92、92，可见中央转移支付制度在其中发挥了重要的作用。

 辽宁大学地方财政研究院院长王振宇对第一财经表示， 转移支付制度改革是个复杂的系统工程，涉及央地事权与支出责任划分、收入划分程度等，总的取向是适当控制规模、优化结构、动态微调，并提升法治化程度。