落实“三个区分开来”，破局城投市场化转型丨公共经济与管理

党的二十大报告提出要健全现代预算制度。随后，财政部部长刘昆在《党的二十大报告辅导读本》中明确了深入推进现代预算制度改革的重点任务，其中包括“防范化解政府债务风险”“坚决遏制隐性债务增量”等。可见，地方政府隐性债务风险防范化解，是中国加快构建新发展格局，着力推动高质量发展的关键环节。

城投公司市场化转型难

早在2014年10月发布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》就提出了地方债务风险化解的纲领性方案，其中重要一条是推动城投公司市场化转型。即自2015年开始，城投公司将不得为政府举债，并逐步推动其参与市场业务竞争、自主经营、自负盈亏、借债自偿。

然而，城投公司的市场化转型并非一帆风顺。首先，城投债规模扩张并未得到遏制。2019年新增城投债规模达到30.9万亿元，较2015年翻了一番；2021年更是达到56.9万亿元，较2015年翻了两番。

其次，城投债募集资金更多用于借新还旧。2014年时，城投债资金仅有20%左右用于借新还旧；而到了2020年，新增城投债用于借新还旧的比重增加至80%。

再次，城投公司并没有转型为一个有能力参与市场业务竞争、自主经营的营利性企业实体。2009年城投债刚刚兴起时，城投公司的总资产回报率能达到5%以上，但自2019年起，城投公司平均每年总资产回报率只能维持在不足2%的水平。

基于上述情况，地方政府不断强化对城投公司债务融资的隐性担保，以维持城投公司的低成本融资。2014年前，城投债各年发行利差均处于3%以上，但2015年开始持续下降，2020年之后更是收窄到2%以下。

城投转型战略推进的短期效果有限，意味着地方政府隐性债务风险仍然高企，甚至仍在持续累积。有鉴于此，中央政府不断落实对地方官员的违规举债问责。今年5月18日，财政部从已完成问责的隐性债务案例中，选取了八个典型案例进行公开曝光。那么，在中央政府严厉追责下，地方政府推进城投公司转型的实效为何仍未达预期呢？

其中不可忽视的原因是，地方政府对于城投转型可能存在着“观望态度”，这种态度的产生主要缘于两个方面。

其一，在公共产品供给端，城投转型可能会带来短期项目停工风险。由于和地方政府天然的关联，城投公司转型后可能继续承担一些公共基础设施项目的建设运营工作。失去政府担保后，城投公司会面临更高的融资成本，这可能会导致地方建设项目因资金不足而出现延期完工、停工，甚至烂尾的情况。这种情况一旦出现，地方政府将难逃有关部门的问责。

其二，在融资端，城投转型有可能引致短期财政风险。城投公司转型后，其融资自主性增强，可供选择的融资渠道也更为多样。比如，资产证券化、信托、融资租赁、商业承兑汇票、供应链金融等。这些融资模式的本质，都是城投公司以其建设、运营的公共基建项目的未来现金流为标的，形成各种形式的结构化理财产品。这种融资模式，确实能够帮助城投公司在短期内以较低的成本在资本市场融得资金。但长期来看，一旦这一金融链条上某一环节的风险显现并迅速传导，极有可能威胁到地区公共基建资金池的安全。这种情况发生后，地方政府若利用财政资金予以干预，将有可能在短期内引致财政压力剧增，引发短期财政风险。地方政府若仍坚持不予干预，则有可能面临局部地区系统性金融风险的发生。于是，一旦融资风险发生，地方政府无论作为与否，都可能难逃有关部门的严肃问责。

因此，地方政府在反复权衡可能承担的责任与风险之后，更有可能以谨小慎微的态度推进城投公司市场化转型。这一现象在一定程度上延缓了地方政府隐性债务风险的防范化解进度，也使得城投公司可能会错过绝佳的转型机遇期。

“三个区分开来”破局

要破此局，“三个区分开来”为一良方。

“三个区分开来”是指：把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为牟取私利的违纪违法行为区分开来。党的二十大报告强调要“落实‘三个区分开来’，激励干部敢于担当、积极作为”。

在地方政府推进城投转型、防范化解隐性债务风险的进程中，落实好“三个区分开来”，将有可能极大程度调动地方官员的积极性。一方面，落实好“三个区分开来”将给积极推进城投转型的地方官员吃下“定心丸”，即使其辖区内的短期经济表现可能会因城投转型不完全而遭遇冲击，但其施政绩效也会得到公正、合理的评估。

另一方面，落实好“三个区分开来”将让敢于追求债务风险防范化解方式创新的地方官员，敢于在合理的风险范围内，将金融市场创新手段引入城投转型当中，不断完善地方隐性债化解的“工具箱”“政策包”，也为城投公司高质量转型发展探索出更丰富的“武器库”“组合拳”。

在“三个区分开来”的贯彻落实过程中，应该具体注意以下几个方面。

第一，准确研判拓展城投公司业务领域过程中，未实现预期效果或造成损失的地方官员行为。城投公司在主动以市场化方式去选择承接项目时，不仅要面临激烈的市场竞争，还可能受制于宏观政策导向变化的影响，如数字中国、乡村振兴、“双碳”等重大国家战略。在这种情况下，虽然城投公司承接项目的盈利性可能会提高，财务基本面也可能会随之改善，但是其面临的风险也更大，极有可能出现投资项目停滞不前，甚至亏损的负面结果。

鉴于此，要客观看待城投市场化改革的进程和成效，更加包容业务拓展过程中的投资失误，甚至是失败。一方面，针对城投公司积极参与市场竞争、抢占市场先机，但受市场因素变化等影响，导致对行业和市场研判出现偏差，未达到预期效果或造成损失的，要及时按程序向上级报告并总结经验。另一方面，针对因地方政府有关部门或国家宏观政策变化，致使企业项目投资等重大事项未实现预期效果或造成损失的，要注意权衡政策不确定性对不同经济活动的影响，并进一步建立健全对城投公司的产权保护制度。

第二，妥善处理城投公司融资渠道多元化过程中可能出现的财政和金融风险。打破以政府担保进行商业借贷的单一融资形式，以更加“开源”的融资渠道开展更加多元化的业务形式是城投顺利实现市场化转型的关键。例如，城投公司可以积极参与专项债项目的承接，以REITs、信托形式盘活存量资产，以社会资本方身份与地方政府进行PPP业务合作等。

但融资方式的多元化可能提升局部地区系统性金融风险和短期财政风险的概率。在这种情况下，要严格执行民主决策程序、“三重一大”决策制度等规定，充分评估和积极防控相关决策风险，为地方官员进行探索性试验提供制度保障。一方面，针对在城投公司融资机制等方面有较大突破和探索的改革创新事项，但由于缺乏经验、先行先试而导致工作偏差的，要容许其合理失误并积极改错纠错；另一方面，针对在依规依纪依法积极发展城投公司融资模式创新的过程中因不可抗力出现财政金融风险的，要鼓励地方官员担当尽责，紧急情况下临机决断，事后及时向相关部门汇报并依程序予以责任判定。

第三，认真甄别城投公司转型改制过程中的人事矛盾和利益冲突。伴随着市场化转型，为了满足业务多元化的要求，城投公司的管理层也将经历去“行政化”，即之前城投公司管理层由行政部门人员兼任的情况将逐步减少。这虽然有助于城投公司构建专业化的人才队伍，形成结构化的企业人力资源库，但也容易诱发组织内部的人事矛盾和利益冲突，严重的还会影响城投转型的绩效。

鉴于此，在化解矛盾焦点、解决城投公司历史遗留问题中，因勇于破除障碍、触及固有利益，造成一定损失或引发信访问题的地方官员，要鼓励支持其事后及时补正。

此外，在推进城投公司改制重组、产权转让、产业升级、资本运营等涉及多主体利益的重点任务，要授予地方官员足够的自由裁量权，并根据相关规定制定专门的约束和问责条例，坚持严格管理和热情扶持相结合、严格约束和正向激励相结合，最大限度地为城投公司市场化转型提供坚强有力的组织和纪律保障。

（作者就职于上海财经大学中国公共财政研究院）