李旭红：2023年中国税收改革展望丨天竺语税

经过了三年疫情冲击及影响之后，2023年全球经济逐渐复苏，将带来潜在的经济发展机会，但是，经济周期的波动通常具有一定的惯性，预期减弱的问题仍然存在。

面对新的社会、经济环境，税收政策作为宏观经济调控的重要工具之一也需要适时调整，以进一步发挥积极财政政策的效能。

落实税收法定增强市场预期

根据世界银行的预期，预计2023年中国实际GDP增速将达到4.3%。我国中央经济会议也明确指出，2023年经济运行有望总体回升，要大力提振市场信心，推动经济运行整体好转，实现质的有效提升和量的合理增长，并且更大力度吸引和利用外资。

由此可见，虽然2023年宏观经济面对的风险及挑战仍然存在，但是经济复苏的预期是显而易见的。但是，在追求量的增长前提下，还需要兼顾质的要求，与高质量发展的目标相适应。因此，当前宏观经济政策最为关键的任务是通过制度性优化为市场主体创造更好的营商环境，增强市场主体的信心，进而带来经济恢复的活力。

税收政策是宏观政策的重要组成部分，过去近十年来，我国一直致力于现代税制改革，为市场主体减负纾困，对于促进经济发展发挥了积极作用。但是，随着我国经济逐渐走向稳定的发展周期，优化营商环境成为更重要的重点，而落实税收法定是优化营商环境的重要保障，有助于增强投资者的信心，稳定投资预期，对于吸引投资及经营的可持续性发展都非常重要。

从国内储蓄规模及全球资本流动看，当前并非缺乏资本存量，关键是如何使这些静态的资金转变为动态的经济动能。虽然短期的刺激性政策对于市场主体具有激励性作用，但是由于投资回报的周期长，市场退出的成本高，因此制度的稳定性是投资者更关注的因素。尤其是比较世界各国的发展规律看，一般对于经济发展水平较高、市场成熟度更高的国家而言，投资者对于税收激励效应的关注度远低于其他投资因素的考量。因此，落实税收法定、增强税制的确定性是我国经济实现质的有效提升和量的合理增长的重要保障。

近日，增值税法草案首次提请审议，预计2023年我国将会完成增值税的立法工作。增值税是我国税收收入占比最高的税种，也是与市场经营行为最为密切相关的税种，增值税立法将对增强税制的确定性，稳定市场主体的预期发挥积极作用。

在我国18个税种中，已经完成了12个税种的立法工作，随着增值税完成立法之后，我国法制化的现代税收体系逐步建成，下一步在立法中将授权国务院一定的税权，以增加税收弹性，应对经济发展中的一些特殊情况。完善的税法体系将为我国奠定良好的税收营商环境基础，以促进经济的长期可持续性发展。

均衡税负以保障财政可持续性

一国的税收制度需要与一国经济发展水平相适应。

党的二十大报告提出建设社会主义现代化强国的目标。现代化强国的基本特征中，除了科技的进步等多种因素之外，还有一个显著的特征是，消费对经济增长具有重要贡献。

根据世界上一些现代化国家的经验，作为一个现代化强国，消费在GDP占比应该在70%以上，而消费能力的提升与居民收入分配相关。党的二十大报告还指出，坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存，构建初次分配、再分配、第三次分配协调配套的制度体系，努力提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重。

因此，如果收入分配中居民收入分配占比过小，则会限制消费能力的提升，进而会影响消费在GDP中的比重，与我国推进中国式现代化的进程不相匹配。在初次分配调节的基础上，我国需要进一步优化个人所得税制度。

一提到税制改革，惯性思维就是要降低税收负担。但是，税收是国家筹集财政收入的关键，如果一个国家的财政不具有可持续性了，则其政府治理能力的基础保障也将受到影响，因此保障财政的可持续性是实施积极财政政策的重要前提。如果按照“一改革就减税”的思路，虽然有可能由于税收负担的减少激活了市场主体的活力，但也有可能市场主体负担减轻了，但是他们选择了储蓄，并非投资或消费，则“放水养鱼”的效应就会有所折扣。因此，保障财政的可持续性不仅需要释放经济发展的潜能，还需要考虑现有税源结构调整，在均衡税负、优化税制的前提下保障财政的可持续性。

在个税领域，长期以来我国主要依赖劳动报酬所得进行征税，这是否合理？笔者研究发现，对比目前经济发展水平较高的国家，大多数国家的个税制度采用对劳动报酬按累进税率征收，对资本所得按低于累进税率较高档次的比例税率征收。也就是说，从现代化国家的发展经验来看，并非对资本所得课征较高的累进税率。

笔者抽取了55个国家的样本进行分析发现，发达国家个人所得税收入占总税收收入的比重在25%~50%，发展中国家占比约为13%，而我国低于10%的水平。因此，从某种意义上看，提升我国个人所得税占税收总收入比重是有空间的。

换一个角度看，提高劳动报酬在初次分配中的比重，不但有利于促进消费，使我国经济结构与现代化国家相匹配，也为我国个人所得税拓宽了税源，提高个人所得税在税收总收入的比重。但另一方面，采用比例税率对资本所得征税并不意味着资本所得没有税收收入提升的空间，往往是这部分收入构成了个人所得税收入增长，乃至我国税收收入增长的潜力。

资本对于经济增长的贡献是毋庸置疑的，投资还能带来就业机会等正面效应。但是资本在企业及资本市场上运转对经济的贡献度，和投资收益及资本利得留存于个人层面对经济的贡献度有差异，因此，进一步优化对于资本所得的征收，不但有利于促进收入分配公平，促进共同富裕，也有利于促进经济发展，保障财政收入的可持续性。

当然，改革是渐进的，取决于经济、社会、征管技术等多方面综合因素。渐进式改革有助于使我国税制与经济发展目标更相适应。

技术赋能以提高征管效率

税收政策的实施有赖于税收征管能力的保障，而税收征管能力的提升有赖于数字技术的赋能。近年来我国数字化投资的经济贡献度持续上升，逐步超过传统投入贡献度，经济增长的主要动力源加速向数字化方向转型。因此，税收征管能力无论从其征收对象还是其自身组织系统而言，数字化转型均是提升效能的必然选择。

2021年《关于进一步深化税收征管改革的意见》出台，经过一年的探索，我国税收现代化建设工作稳步推进。2023年，在即将启动金税四期的背景下，征管体系领域，全面数字化发票等试点及系统集成的应用，为全面数字化征管以及打通税企直连奠定了扎实的基础；在纳税服务领域，通过人工智能化情景的深入应用，各地税务机关进行改革创新，可以更好地为纳税人服务；在风险管理领域，数字技术赋能查找各类偷税漏税疑点，有效防范了税务风险，将进一步保障税收收入依法足额缴纳；在税收分析领域，通过大数据算法算力的提升，精准预测经济运行规律，宏观决策能力有了更重要的支撑。数字技术将全面提高税收征管的效率。

总而言之，2023年对于中国税收改革而言，将是从量到质的提升过程，并继续助力中国经济的复苏及发展。

（作者系北京国家会计学院学术委员会主任、教授）