国家数据局获批成立 数据要素市场安全长效运行机制创新按下加速键

中国式现代化新征程中，如何统筹数字经济发展与安全，突破数据要素市场监管面临的突出瓶颈，建立健全数据要素监管体系，健全政府、市场、社会多元主体有机协同的治理模式，保障数据要素市场安全长效运行，正在成为发挥我国超大规模市场、海量数据和丰富应用场景优势，推动数据、技术和场景融合，加快构建新发展格局，以数字创新驱动中国式现代化的重要议题。而国家数据局正式获批成立，成为数据要素市场安全长效运行机制创新，加速数字经济高质量发展的重要里程碑。

2023年3月，全国两会期间，数字经济成为代表和委员主要热议的话题之一，如何健全数据要素市场安全长效运行机制，激活数据要素价值、统筹推进数字经济高质量发展，加快建设数字中国，构筑国家发展新动能新优势，成为其中的关键内容。根据新华社消息，2023年3月10日第十四届全国人民代表大会第一次会议表决通过了关于国务院机构改革方案的决定。会议提出，必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以加强党中央集中统一领导为统领，以推进国家治理体系和治理能力现代化为导向，坚持稳中求进工作总基调，适应统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的要求，适应构建新发展格局、推动高质量发展的需要，加强科学技术、金融监管、数据管理、乡村振兴、知识产权、老龄工作等重点领域的机构职责优化和调整，转变政府职能，加快建设法治政府，为全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴提供有力保障。

根据《国务院机构改革方案》第八项内容，国家数据局正式获批成立。负责协调推进数据基础制度建设，统筹数据资源整合共享和开发利用，统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设等，由国家发展和改革委员会管理。 将中央网络安全和信息化委员会办公室承担的研究拟订数字中国建设方案、协调推动公共服务和社会治理信息化、协调促进智慧城市建设、协调国家重要信息资源开发利用与共享、推动信息资源跨行业跨部门互联互通等职责，国家发展和改革委员会承担的统筹推进数字经济发展、组织实施国家大数据战略、推进数据要素基础制度建设、推进数字基础设施布局建设等职责划入国家数据局。

国家数据局正式获批成立，和不久前正式发布的《数字中国建设整体布局规划》《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（简称“数据二十条”）一脉相承，成为我国数字经济发展史上的里程碑时刻，标志着我国数据要素市场化配置从地方政府和市场主体自主探索的阶段，正式迈向了以国家体制机制创新和顶层设计为引领，政府、市场和社会全面整合式推进数据要素市场化配置，加速数字经济发展和数字中国建设的新阶段。

创新引领发展，数据加速创新。以数据为核心生产要素的数字经济正在快速和深刻地改变着生活方式、生产方式和社会治理模式，成为拉动我国经济增长的主引擎，对进一步发挥数字经济驱动中国式现代化进程的效能具有重大意义。2022年国务院印发的《“十四五”数字经济发展规划》明确指出，要规范数据交易管理，培育规范的数据交易平台和市场主体，提升数据交易效率，营造安全有序的市场环境。这表明国家在进一步推进数据开放共享、市场化培育和标准化建设方面的决心。党的二十大进一步强调要建设现代产业体系，加快建设数字中国。与此同时，需要客观地认识到，以数据要素市场化配置为抓手促进数字经济和实体经济深度融合，是一项复杂的系统性工程，关键在于以市场化配置为基础，更好发挥政府在数据要素市场化配置中的引导调节作用，以开放共享、有效利用、安全高效为原则，平衡数据确权授权、流动共享、资产化运营、开发应用、收益分配和安全保护之间的关系，不断健全统一开放、多方协调、竞争有序的数据要素市场体系和贯穿数据要素全生命周期的监管规则体系。

习近平总书记2022年6月主持召开中央全面深化改革委员会第二十六次会议时指出，“数据基础制度建设事关国家发展和安全大局，要维护国家数据安全，保护个人信息和商业秘密，促进数据高效流通使用、赋能实体经济，统筹推进数据产权、流通交易、收益分配、安全治理，加快构建数据基础制度体系”，“要建立合规高效的数据要素流通和交易制度，完善数据全流程合规和监管规则体系，建设规范的数据交易市场”，并在2022年11月9日向2022年世界互联网大会乌镇峰会致贺信中强调，“中国愿同世界各国一道，携手走出一条数字资源共建共享、数字经济活力迸发、数字治理精准高效、数字文化繁荣发展、数字安全保障有力、数字合作互利共赢的全球数字发展道路，加快构建网络空间命运共同体，为世界和平发展和人类文明进步贡献智慧和力量。”为进一步突破数据要素市场监管面临的突出瓶颈，促进数字资源共建共享，保障数据要素市场安全长效运行，支撑数字治理精准高效、数字安全保障有力和数字经济活力迸发指明新方向，提出新要求。

一、当前数据要素市场安全长效运行和有效监管面临突出瓶颈

数据要素作为全新的生产要素，其内涵特征和市场化、价值化逻辑与土地、资本、人才等传统生产要素有显著差异，需要全新的治理机制和治理模式。加上在实践过程中缺乏成熟的市场运行机制和治理经验，数据要素市场的有序发展和健康培育受到多重限制。各级政府在制定和落实政策方针的过程中面临着包括技术、法律、制度等多重原因所带来的数据要素确权难、开放难、共享难、治理难、安全保障压力大和市场监管效率低等一系列现实挑战和突出瓶颈问题。集中体现为以下三个方面。

（一）数据要素市场培育和监管的系统性顶层设计缺失

当前全国范围内地方数据运营体系和监管体系做了许多积极探索和创新突破，基本形成省市各级相关委办局、大数据（管理）局、大数据中心多方协调的监管配置模式，数据交易所（中心）+国资运营平台等数据运营模式，同时也积极探索成立国资控股的地方性数据集团等服务数据确权授权、安全治理、融通交易的专门市场主体，共同培育和监管数据要素市场。但在中央和国家层面，尚缺乏数据要素市场培育和监管的系统性顶层设计规划和相关机构设置，也缺少像国家数据银行、国家数据集团等数据要素市场化的主要国家级市场统筹主体，因而一方面无法协同中央各部门间数据共享融合应用，另一方面也无法从中央和国家层面前瞻性地引导和推动数据要素市场化有序建设、统筹监管和可持续运行。

（二）数据要素市场化的多元参与主体协同不足

数据要素市场化主要分为场内和场外两个方面。场内方面，当前全国主要经济大省，广东、江苏、河南、上海、北京、福建等均建设了地方政府支持的数据交易所或交易中心，作为本地化数据交易平台，培育本地场内数据要素市场。场外方面，两方点对点交易、多方撮合交易等多种形式并存。尤其是当前数据交易入场动机不强和动力不足，数据交易主要集中在场外，数据要素市场的培育和监管，既需要发展改革、工业和信息化、金融监管、大数据等政府业务主管部门共同参与场内市场建设，也需要数据供给方、需求方、加工治理、会计仲裁、数据经纪等多种角色协同配合，更需要市场监管、司法、网信等政府部门协同参与场外市场培育和监管，最终实现对场内和场外数据要素市场的协同培育和共同监管，形成分行业、分区域监管和跨行业、跨区域协同监管的健康格局。

（三）数据要素市场标准化建设和统一监管体系缺乏

2022年4月中共中央、国务院印发的《关于加快建设全国统一大市场的意见》提出探索研究全国统一大市场建设标准指南，积极推动落实全国统一大市场建设。数据要素全国统一大市场建设成为推动我国统一大市场从大到强再到优的基石。但夯实这一基石，也需要在多元化、多样化、多层次的地方数据要素市场探索的基础上，进行数据基础制度、数据统一流通和计量标识、数据确权授权流程、数据治理流程和安全规范等多领域的标准化建设，更需要中央数据要素监管体系同地方数据要素监管体系协同开展数据要素市场运营的统一监管。缺乏标准化建设和统一监管，数据跨境流通、服务和交易就不可避免地会受到制度性空白的阻滞，也将制约中国打造成全球数据跨境流通贸易中国汇聚节点和结算中心的进程。此外，数据要素市场标准化建设和统一监管体系的缺位，使得中国数字经济部门和市场主体在进行数据要素国际化配置的过程中，难以有效兼顾国家数据安全，甚至会诱发威胁国家数据主权的相关风险。

如何突破上述突出瓶颈，实现数据高效流通、融合与变现，成为数据要素市场化培育的重中之重。在此过程中，数据运营平台作为数据流通的服务者和中间商，既是数据交易的组织者，也是交易活动的参与者，是联结数据供需双方的重要桥梁和纽带，兼具市场监管主体和被监管对象双重角色，在数据要素市场体系和监管体系建设中有着不可或缺的价值。

二、加快构建数据运营平台监管体系，破解数据要素市场安全运营难题

在数据要素市场化实践过程中，目前形成了由政府主导、多元市场主体参与配置的运营模式。由于各市场主体在数据流转过程中参与环节的差异性，政府部门尚未构建有效的全流程监管机制。对此，“十四五”期间，亟须按照可信数据要素市场生态系统和数据运营平台服务的内容，构建包括平台运营监督维护体系和网络安全保障体系在内的数据运营平台监管体系，为数据运营监管平台建设与数据要素市场化进程提供统一指导。

• 完善数据监管运营顶层设计，强化多部门协调

当前数据要素市场层级和市场主体多样化的特征，实现数据要素市场化培育和数据运营监管需要多层级、多领域、多部门协同配合。在中央层面亟须完善国家数据局、国家数据集团、国家数据银行等顶层设计，进一步统领数据要素全国统一大市场建设。同时政府是政务数据资源持有者，公共数据和社会数据市场化运营的监管方，数据赋能社会经济发展，需要理清政府各部门在政务数据、公共数据和社会数据等对内共享和对外开放等方面的职责，实现多部门协同配合引导运营和实施监管的效益最大化。

• 明确政府“元治理”角色

集中统一的数据确权授权运营模式便于地方政府对数据运营服务从源头进行监管，保证第一时间就平台运行过程中的安全泄露、违规使用等问题做出响应，将损失和影响维持在可控范围。政府部门可建立数据安全信息备案制度，会同部门有关组织和数据运营者开展重要数据和个人信息的备案工作，不改变政府部门对各自数据的管理权，通过全程留痕和透明的方式记录数据使用情况，在有效连接数据供给方和数据需求方的同时也便于政府数据授权运营的全程监管。从组织管理层面，由政府相关部门领导和数据平台组成的信息安全工作领导小组，负责协调本单位信息安全管理工作，决策信息安全重大事宜。运营平台应按照等级保护要求，落实安全管理制度和技术措施，确保数据系统的物理环境、通信网络、区域边界、计算环境等方面整体安全，加强对数据活动过程中关键操作的安全审计。特别要明确采集数据的目的和用途，确保数据采集的合法性、正当性、必要性和业务关联性。对数据采集的环境、设施和技术采取必要的管控措施，确保数据的完整性、一致性和真实性，保证数据在采集过程中不被泄露。制定并执行数据安全传输策略和规程，采用安全可信通道或数据加密等安全控制措施，确保数据传输的安全性和可靠性。制定数据共享、交换、发布管理制度，采取数据加密、安全通道等管控措施保护数据共享、交换过程中的个人信息和重要数据安全，指定专人审核数据发布的合法合规性，加强对数据共享、交换、发布的动态分析与预警治理。

• 从数据资产管理角度入手，完善全生命周期监管体系

首先，应创新事前监管，建立健全信用承诺制度，对数据运营平台运营有关事项予以审查与回复，数据使用主体应主动做出信用承诺及数据安全合规承诺。其次，要加强事中监管，建立全面的数据使用主体信用记录，及时、准确记录数据使用主体信用行为，特别是将失信记录建档留痕，做到可查可核可控可溯。最后，要完善事后监管，比如通过构建数据使用行为模型就数据流转过程中可能存在的安全泄露、违规使用等问题进行实时监控、追根溯源和实时阻断，充分发挥平台的技术和应急响应优势，协同完成安全监管职能。

（四）支持多元主体广泛参与共建数据安全运营平台

在充分发挥政府部门“元治理”作用基础上，也要充分利用“制度+技术”双轮驱动探索高效、可持续的数据运营机制，调动企业和社会等多元参与主体的数据自治与协同治理积极性，通过多元主体的协同共治，提高治理效率。在对数据要素进行价值挖掘和流动循环过程中，可能存在的安全风险主要包括从政府数据到政务共享平台的数据安全，然后是政务共享平台到运营服务平台的数据安全，还包括数据运营平台到数据需求方的数据安全和数据需求方在数据使用过程中的安全问题。上述过程的网络安全问题需依托于各市场主体内部的技术平台和管理体系。

从技术层面来看，数据运营平台可以提供面向生态技术服务商和产业用户基于固定安全边界的数据实验室，提供数据资源、算力、办公场所等条件以支持数据运营平台受托服务业务及自身算法孵化的封闭数据开发平台，并就相应的数据操作行为进行实时上区块链进行处理，以确保数据的安全、合规使用。区块链和隐私计算等新型数据技术的应用也能够进一步保障数据的公信力，便捷的操作步骤也能进一步降低政府监管的难度和成本。同时，为了便于政府对运营平台的业务展开进行全面的监督管理，线上门户可专门设置区块链审计日志调取模块，包括所记录的用户身份、数据权属、数据加工过程、购买记录、交易合同、交付记录等凭证信息。

从数据要素的监管流程来看，区块链技术具有高度适用性：在数据存储阶段，区块链技术可以有效降低数据丢失的风险；在数据治理阶段，可以保证数据处理的科学性、可靠性以及真实性；在数据使用过程中，上链处理可以追溯数据的使用主体及用途，从而解决数据使用主体的资质审查及使用规范性问题。

三、多点突破，探索数据市场化安全高效运营的长效模式

数据市场化运营过程中，数据要素市场化生态关系构建、数据要素安全保障和数据要素监管治理体系设计互为条件，彼此协同，这三者所构成的整体性逻辑框架是培育数据要素生态，推动数据要素市场化安全高效运营以及数字经济高质量发展的核心和关键所在。数据监管动态持续贯穿整个数据生命周期，保障数据进行长期保存、组织、维护、利用。未来，需要多措并举，进一步构建包括全流程协同监管、动态创新等在内的新型监管与治理体系，探索推进数据要素生态培育和市场化安全高效运营的长效模式，健全政府、市场、社会多元主体有机协同的治理体系。

首先，要不断丰富公共数据、企业数据和个人数据的服务内容和服务场景，加快场景驱动的数据要素广域、全面融合应用。进一步支持针对不同种类数据的市场化运营模式的个性化探索，实现数据要素在不同场景的广泛应用，为不同群体提供更加精准、系统和全面的数据资源支持。在实践中，不同地区和行业运营模式、运营基础以及监管过程存在差异，应进一步鼓励本地化、多元化和分类探索，形成系列案例，提炼普遍难题和瓶颈，针对性建构和完善以“用数”为目的、“在监管中运营、在运营中监管”的央地统筹体系和面向多元应用场景的差异化、个性化模式，不断优化数据要素的市场化、价值化机制。

其次，要加强隐私计算等数据安全技术的研发，实现数据要素市场培育过程中的关键核心技术自主可控。在此基础上做好技术功能的迭代升级和数据资源的延伸拓展，逐步完善数据—算法—算力—安全体系的一体化有机融合，提高多种数据类型和不同需求场景的匹配程度，利用先进技术建立数据要素受托运营的科技监管框架，明晰数据权责，维护各数据市场主体权益，助力传统产业数字化、智能化发展，保障数据要素的安全使用、数据服务能力的提升改善和数字经济的快速发展。

最后，要健全基于平台的数据要素市场化监管体系，加快建设国家级数据交易所体系，形成数据运营平台自律监管和行政监管并行、制度和技术整合式创新的模式。明确中央和地方层面负责数据治理、监管的部门设置，形成分行业治理和跨行业治理、场内场外治理和全过程治理的协同和整合，加快提升市场化效率。另一方面，充分发挥行业内部的自律监管作用，充分利用行业协会在专业程度和反应速度上的优势，对数据流通规则进行规范，确保数据运营平台健康可持续发展，提升数字治理精准性和效能，有力支撑数字中国建设战略落地实施。

（尹西明：北京市哲学社会科学融合发展研究基地副主任，北京理工大学管理与经济学院特别副研究员，硕士生导师；聂耀昱：清华大学五道口金融学院博士后，理学博士，河南省工业和信息化厅大数据产业发展局挂职副局长）