上海三大功能区建设密码

功能，是超越数量和规模，甚至高于质量和效益的特质。现代化国际大都市的形成和发展，最主要的不在于人口和面积，甚至也不一定是GDP规模，关键要靠城市核心功能形成的独特竞争优势。北京与上海作为我国最大的两座城市，都承载着重大的国家战略功能，也都在重点打造若干重点功能区，在发展经验上有诸多相互借鉴之处。

“十四五”和今后一段时期，上海将着力构建“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”的新空间格局。北京城市副中心将与河北雄安新区形成北京新的两翼，重在打造国际一流的和谐宜居之都示范区、新型城镇化示范区和京津冀区域协同发展示范区。

从资源禀赋来看，北京城市副中心与上海虹桥商务区高度相似，都依托综合交通枢纽打造国际一流中央商务区；从职责使命来看，北京城市副中心与上海五个新城高度相似，都打造面向世界级城市群的独立综合性节点城市；从区位条件来看，北京城市副中心与长三角一体化示范区高度相似，都通过毗邻区域一体化探索“不破行政隶属、打破行政边界”的有效路径。

上海虹桥建设经验：把握“流量密码”

“虹桥”自小而大、自早到晚一般包括三个概念：虹桥综合交通枢纽、虹桥商务区和虹桥国际开放枢纽。虹桥综合交通枢纽始建于2006年，是世界上最大的交通枢纽。虹桥商务区设立于2009年，围绕“大交通”“大会展”“大商务”“大科创”功能，已集聚500余家各类总部。虹桥国际开放枢纽批复成立于2021年，构建“一核两带”的发展格局，总面积约7100平方公里，总常住人口约1500万人。

运河商务区是城市副中心商务功能核心承载区，规划面积20.4平方公里，城市副中心站综合交通枢纽将建成亚洲最大地下综合交通枢纽。运河商务区与虹桥商务区在打造综合交通枢纽的基础上，分别依托“两区”建设和国际开放枢纽建设，都着力发展开放型经济、总部型经济、流量型经济。

第一，着力发展开放型平台经济。城市副中心可加快打造开放型平台，更好形成京津冀乃至更大范围的国内大循环的中心节点、国内国际双循环的战略连接。

一是着力打造贸易服务平台，积极引进国别和行业商协会，培育一批服务企业走出去的专业机构，积极引进境外投资促进机构，建设一批面向“一带一路”国家和地区的商品直销平台和专业贸易平台。

二是着力打造消费服务平台，瞄准前沿消费升级趋势与产业升级方向，面向新需求推动产业品种、品质、品牌升级，加快建设特色文物艺术品中心，打造国际级消费集聚区。

三是着力打造法律服务平台，充分借助市级司法部门在地优势，打造首都中央法务区，集聚国内律师事务所及分所、外国及港澳律师事务所代表机构、公证、司法鉴定等法律服务组织或机构；境内外知名仲裁机构、商事调解机构等法律服务机构；法律科技公司、法律媒体等法律服务新业态。

四是着力打造创新服务平台，特别是以成长券形式，支持企业购买数字化管理、技术创新、法律咨询、检验检测等服务，加快“小升规、规转强”；以智评券形式，支持企业购买智能工厂诊断咨询、数字化改造解决方案、两化融合贯标诊断等服务；以算力券形式，支持中小企业采购普惠公共算力服务，率先实现“租税云算”联动。

第二，着力发展总部型服务经济。一是着力引进国有企业总部，争取市属国有企业在城市副中心新设或已设机构，通过管理优化、功能赋能转型升级为总部型机构；争取央企在城市副中心设立集团总部、区域性总部和具有总部级职能的独立法人公司，导入高端制造、科创研发等与城市副中心产业定位相符合的功能。

二是着力引进外资企业总部，加快引进跨国公司地区总部和总部型机构，在跨境资金池、资本项目外汇收入使用、人民币跨境结算等方面为企业提供便利。

三是着力引进民营企业总部，设立民营企业总部培育库，鼓励企业加快在城市副中心集聚业务、拓展功能，升级成为民营企业总部，加快打造京津冀民营企业总部集聚区。

四是着力引进功能性机构，鼓励企业设立研发中心和开放式创新平台等各类功能性机构，支持企业设立事业型总部。

第三，着力发展流量型金融经济。城市副中心可立足京津冀、面向全国、放眼全球，加快发展金融经济。

一是集聚发展财富管理，设立资产管理园区，积极引入银行理财、保险资产管理、金融资产投资等机构及其专业子公司，支持证券、基金、信托、期货等机构及其专业子公司落户，吸引私人银行、家族信托、基金销售等资产管理机构。

二是集聚发展绿色资产，要充分挖掘绿色资产，依托北京绿交所，扩大绿色债券发行规模，推动绿色信贷资产、节能减排项目应收账款等证券化，开展绿色基金、绿色信托等业务，推动资产管理机构开展碳核算，拓展碳基金、碳信托、碳指数、碳远期等碳金融产品。

三是集聚发展缝隙基金，充分借助城市副中心在产业细分领域的优势，积极组建缝隙市场专业子基金，联合市场化专业投资机构，深入挖掘规模小、价值高、核心竞争力强的重点产业缝隙市场，形成“产业引导基金+子基金”的重点产业全链条基金矩阵。

四是集聚发展金融中介，重点发展基金登记、估值核算、基金评价、货币经纪、咨询资讯等服务机构，特别是探索设立科创金融专营机构、科创企业、金融服务等领域的认定评估标准。

上海新城建设经验：把握“创新密码”

上海五个新城建设，重点是将24字要求和“六个一”有机结合起来，即以“一城一名园”为重点，推动产城融合；以“一城一中心”为重点，推进功能完备；以“一城一意象”为重点，引导职住平衡；以“一城一绿环”为重点，彰显生态宜居；以“一城一枢纽”为重点，促进交通便利；以“一城一品牌”为重点，实现治理高效。北京2035规划也谋划了顺义、大兴、亦庄、昌平、房山五个新城，而通州作为城市副中心，重点承接非首都功能疏解，并且与中心城区一道，共同塑造首都核心功能，其本质基础也是一座新城。

第一，聚力形成新引擎，打造创新经济“压舱石”。城市副中心可重点依托东六环创新发展轴、科技创新板块、张家湾设计小镇等功能区，从打造“四个场”着手，加快形成创新驱动新格局。

一是打造自主创新的“发射场”，积极引入境内外高等学校、科研院所等创新资源，联合建设市场化运行的高水平科创综合体和创新联合体，培育新型研发机构等产业技术创新组织，助力实现高水平科技自立自强。

二是打造前沿场景的“试验场”，充分挖掘重点产业、社会民生、智慧城市等各领域创新需求，聚焦元宇宙、人工智能、大数据、区块链、生命科学等领域新技术应用，发布一批新技术、新业态、新模式、新场景的应用清单，吸引独角兽企业、潜在独角兽企业等“新物种”企业和科技企业参与场景建设。

三是打造全球招才的“引力场”，积极吸引大学生前来副中心创新创业，大力引进海外高层次人才，积极引进一流科技领军人才和创新团队。

四是打造成果转化的“着陆场”，围绕优势专业领域建设专业化众创空间和科技企业孵化器，构建研究开发、技术转移、检验检测认证、知识产权、科技咨询等科技服务生态，促进科技成果就地转化。

第二，聚力塑造新意象，打造卓越空间“磁力石”。建议城市副中心依托自然地理格局，挖掘提炼文化历史内涵，形成具备较高辨识度的城市意象，并通过打造“四维空间”予以展现。一是打造一流精品的交往空间，比如顺应Z世代人群的宠物消费趋势，积极打造开放式的“它经济”社交空间，吸引年轻人扎根城市副中心。

二是打造开放包容的成长空间，对于“四不像”的新业态、新企业给予更为宽松、更为包容的成长空间，对于缺乏现有规范标准的创新探索，构建“可以试”“允许干”的氛围。

三是打造领先高效的数字空间，城市副中心要逐步建设数字孪生城市的一套指标体系、一个动态数字底座、一个开放式平台，推进区域CIM平台与全市CIM平台数据的融合贯通。

四是打造引人入胜的叙事空间，做好历史文化传承，打造城市文化展示路线，让市民和游客深入体验和感受城市的自然地理格局和文化历史内涵；深化城市宣传推介，探索开设具有历史和地理特色的推介产品。

第三，聚力探索新机制，打造城市建设“试金石”。国内各个新城的开发机制还相对单一，基本以政府为主导，通过土地出让和融资发债筹集资金。建议城市副中心从创新“四个模式”入手，加快探索新城建设新路径。

一是创新政府资金引导模式，设立城市合伙人制度或开发者联盟制度，定期发布投资机会清单，引导民间资本参与新型基础设施、新型城镇化、交通水利等重大工程和补短板领域建设，推动区内优质企业由之前的见证者、旁观者，转为参与者、推动者，并成为直接受益者。

二是创新企业投资管理模式，规范有序推广企业投资项目承诺制、区域评估、标准地改革等投资审批创新经验，加强投资项目特别是备案类项目的事中事后监管，建立健全投资审批数据部门间共享机制，推动投资审批权责“一张清单”、审批数据“一体共享”、审批事项“一网通办”。

三是创新投资项目融资模式，有序推动基础设施领域不动产投资信托基金健康发展，规范有序推进政府和社会资本合作，健全政府性融资担保体系。

四是创新建设用地使用模式，积极借鉴纽约、新加坡等地经验，实践土地混合利用、建筑业态垂直混合的操作路径，探索布局工业邻里中心、工业综合体甚至工业商务区，集中配置为创新企业提供的共享实验室、行政办公、购物餐饮、休闲健身等配套设施。

长三角示范区建设经验：把握“协同密码”

长三角生态绿色一体化发展示范区包含上海青浦、江苏吴江、浙江嘉善，自2019年11月揭牌以来，已累计推出制度创新成果112项，其中38项已面向全国复制推广，成为全国乃至世界观察长三角一体化发展的重要窗口。而城市副中心与河北廊坊北三县、天津武清构成的通武廊地区，是京津冀协同发展示范区，也被称为“小京津冀”，同样肩负着探索区域一体发展的重要使命。下阶段城市副中心可牵头通武廊地区，共同探索构建跨区域的产业链条、智慧大脑和联合授信。

第一是共同探索构建跨区域产业链条。一是共同探索设立跨域产业引导基金，会同河北廊坊北三县、天津武清围绕共性重点产业建立联合链长制，共同排摸产业链断点堵点清单、核心技术产品国产可供给清单，积极整合形成跨区域的产业引导基金，协同打造创新产业集群。

二是共同探索设计端到端供应链战略机制，编制现有产业链图谱和重点企业扶持、关键核心技术攻关“两张清单”，“画出”重点产业链资源基础图谱、产业链动态发展图谱、产业链断链风险图谱。

三是共同探索建立“跨域生态融合型创新联合体”，以行业龙头企业为核心，联合三地科研机构、产业链上下游企业以及金融机构等，成立技术攻关组织，共同组建跨区域科技创新共同体，共同搭建创业孵化平台和产业化基地。

第二是共同探索打造跨区域智慧大脑。建议城市副中心率先探索构建跨区域的智慧大脑，重点集成五大板块，并努力成为数字京津冀建设的基础底座。

一是共同探索集成规划建设板块，通过数字规划的工具、坐标转换的平台，实现三地的转换参数内置，推动真正的跨省协作。

二是共同探索集成生态环保板块，推进环保监测一张网。

三是共同探索集成项目管理板块，对于跨区域重大项目实行挂图作战，实现项目全生命周期管理。

四是共同探索集成产业经济板块，将三地的产业家底集中在产业一张图，再叠加各个区域的经济数据，实现数据的动态监测。

五是共同探索集成公共交通板块，统筹跨区域公共交通衔接，探索联合组建通武廊城际铁路公司。

第三是共同探索推进跨区域联合授信。建议城市副中心率先探索构建跨区域联合授信，着力解决中小微企业“融资难、融资贵、跨域难”问题。

一是共同探索推进金融联合授信机制，强化银行业金融机构在项目规划、项目评审评级、授信额度核定、还款安排和信贷管理及风险化解等方面的合作协调，鼓励金融机构与不动产登记部门共同探索推进三地企业融资抵押品异地互认，探索跨境金融区块链服务平台试点。

二是共同探索推进生态价值转化机制，探索开展跨区域生态系统生产总值（GEP）核算，科学评估生态产品价值，探索设立通武廊“两山银行”，依托北京绿交所探索开展出让、租赁、买卖等生态资产产权和生态产品交易。

三是共同探索推进科创信息共享机制，依托全国一体化融资信用服务平台网络加强水电气、社保、公积金以及仓储物流等信息归集共享，并加强本地平台与全国平台的互联互通，实现科创企业信用信息、金融服务共享共用，优先满足科技产业及重大合作项目融资需求。

（作者系华略智库主管合伙人、首席内容官、长三角研究院院长）