政府工作报告解读：新质生产力扬帆起航

（李超为浙商证券首席经济学家）

2024年3月5日，十四届全国人大二次会议开幕会上，国务院总理李强在政府工作报告中对全年工作做出全面部署，其中经济增长预期目标为5%左右，较为符合市场预期。我们预计，2024 年投资机会在于从传统生产力到新质生产力的切换，上半年传统生产力相对占优，基建、地产稳增长和出口性价比红利需关注，下半年新质生产力涉及的TMT、生物医药和高端制造赛道相对占优。

>>财政预算安排兼顾短期与长期

综合考虑发展需求和财政的可持续性，财政预算安排要兼顾短期和长期，政府工作报告要求强化宏观政策逆周期和跨周期调节，积极的财政政策要适度加力、提质增效，具体来看体现在以下几个维度。

其一，赤字率拟按安排3%，赤字规模4.06万亿元，体现对财政持续性的关注；其二，一般公共预算支出规模达到28.5万亿元，再创新高，新增地方政府专项债规模拟安排3.9万亿元，体现对短期问题的关注，落实“以进促稳、先立后破”的政策目标。其三，支出结构来看，财政预算明确要求"要大力优化支出结构，强化国家重大战略任务和基本民生财力保障，严控一般性支出，中央财政加大对地方均衡性转移支付力度、适当向困难地区倾斜，省级政府要推动财力下沉，兜牢基层 “三保”底线"。第四，政府工作报告明确表示，“从今年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，今年先发行１万亿元”。

我们认为，考虑我国面临的复杂国内外局面，此举体现了财政预算兼顾短期和长期的安排，超长期特别国债作为重要的储备政策，一方面可以对经济增长、产业转型等方面影响较大的重大项目予以重点支持，另一方面可以腾挪部分预算资金的空间，用于化解短期压力。第五，报告要求“落实好结构性减税降费，重点支持科技创新和制造业发展”，我们认为此举对我国中长期产业结构转型有积极作用。

>>货币政策重视结构

报告提出，货币政策要“灵活适度、精准有效”，强调要“盘活存量、提升效能，加大对重大战略、重点领域和薄弱环节的支持力度”，我们认为体现出货币政策更为重视结构。当前政策侧重支持科技创新、绿色发展、普惠小微、制造业、民营企业、地产“三大工程”等重点领域，信贷市场司的设立有助于提高货币信贷政策结构性引导效果。预计今年结构性政策工具将发挥主导性作用，尤其是，今年将聚焦“科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融五篇大文章”，可期待相关领域新设结构性政策工具，方向或聚焦科技创新、数字金融领域。

此外，“灵活适度、精准有效”的表述与去年末中央经济工作会议一致，较此前的“精准有力”更加强调政策效果，也与报告中提到的“避免资金沉淀空转”基调一致。保持“社会融资规模、货币供应量同经济增长和价格水平预期目标相匹配”意味着社融及M2增速将较经济实际增速和价格水平之和基本匹配或更高，以助力基本面目标实现。

>>政策储备应对意外需要

政府工作报告提出，“研究储备政策要增强前瞻性、丰富工具箱”。我们认为，当前中美货币政策周期存在一定时间差，中美利差依然处在历史高位，人民币汇率和外汇储备仍面临一定挑战。目前美国货币政策的宽松节奏依然不确定，降息预期不断后移，美元指数和美债利率表现依然相对强势。为了保障国际收支平衡以及人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定，我们需要做好政策储备应对意外冲击，留出冗余度，确保一旦需要就能及时推出，做好“空中加油”，减少政策时滞。

>>现代产业体系需要发展新质生产力

政府工作报告提出：“大力推进现代化产业体系建设，加快发展新质生产力”位列2024年政府工作任务首位，意味着产业转型驱动高质量发展是重要目标。

现代化产业体系建设过程中，新质生产力占据核心地位。工作报告中现代化产业体系建设涉及三大方面：推动产业链供应链优化升级、积极培育新兴产业和未来产业、深入推进数字经济创新发展。其中第二项与新质生产力涵盖的“战略性新兴产业”和“未来产业”一致。

2023年9月，习近平总书记在黑龙江考察以及主持召开新时代推动东北全面振兴座谈会时首次提出“新质生产力”，指出“整合科技创新资源，引领发展战略性新兴产业和未来产业，加快形成新质生产力”。未来需要予以持续重视。从定义上看，新质生产力是代表新技术、创造新价值、适应新产业、重塑新动能的新型生产力，发展新质生产力是夯实全面建设社会主义现代化国家物质技术基础的重要举措。从构成上看，形成新质生产力需要壮大战略性新兴产业、积极发展未来产业。

>>未来产业重要性凸现

报告指出，“制定未来产业发展规划，开辟量子技术、生命科学等新赛道，创建一批未来产业先导区”。从构成上看，新质生产力主要由战略新兴产业和未来产业组成，本次报告进一步凸显未来产业的重要性。对于未来产业的定义，本次报告主要提及两大产业，分别是量子技术与生命科学，我们提示2023年8月工信部牵头发布的《新产业标准化领航工程实施方案（2023─2035年）》有对未来产业做更明确的界定，提出了9大未来产业，分别是元宇宙、脑机接口、量子信息、人形机器人、生成式人工智能、生物制造、未来显示、未来网络。随着科技快速发展和全球竞争的加剧，未来产业已成为各国经济发展的重要战略领域，前瞻布局对于提升国家竞争力具有重要意义。

>>数字经济是人工智能发展的基础

会议指出，要“深入推进数字经济创新发展”，要深化大数据、人工智能等研发应用，开展“人工智能+”行动，打造具有国际竞争力的数字产业集群。本轮人工智能科技革命是以生成式AI的出现为始的，随着人工智能自身演进及逐步扩展应用，与之相关的基础设施需求也大幅提升。我们认为，云计算、物联网和算力支持是人工智能基础设施。据我们2022年1月《五问产业数字化》报告研判，产业数字化是产业智能化的基础，充分的数字化是智能化实现的前提。产业数字化主要是指数据及数字技术在实体经济生产过程中的广泛应用，而产业智能化是在其基础上由人工智能逐步替代人的过程，不仅在体力劳动，更重要的是脑力劳动。

>>科教兴国对应人口质量红利

我们认为，从要素禀赋看，我国劳动年龄人口平均受教育年限稳步提升，人才资源总量、科技人力资源、研发人员总量均居全球范围内的领先地位，“人口红利”正在加快向“人才红利”转化。更重要的是，科教兴国战略的实施处在人口数量略减但优势仍在的窗口期，我国人口质量红利加速积累，可有效激发经济潜能。此外，预计政策端有望凸显重视人才的着力点，例如个人所得税优惠、高技术人才补贴等维度有望扩围加码。

整体来看，预计未来一段时期，我国将持续提升劳动力质量，优化劳动力配置，逐步将人口数量红利转变为人口质量红利。

>>科技自立自强依靠新型举国体制

我们预计，2024年将继续深化科技体制改革，新型举国体制更加强调多种路线的并行实践，而不是简单的选择单一技术路线，在加快形成新质生产力的过程中，鼓励一大批多领域的基础研究运行机制，自上而下全方位提升自主可控能力，畅通“科技—产业—金融”循环。我们提示，在以人工智能为核心的新一轮全球科技革命中，大概率驱动加快产业结构调整和新旧动能转换，培育战略性新兴产业和未来产业，以企业为主体的研发投入，加快科技成果转化。

>>消费从收入供给齐发力

政府工作报告指出，“从增加收入、优化供给、减少限制性措施等方面综合施策，激发消费潜能”。收入方面，多渠道增加城乡居民收入，扩大中等收入群体规模，努力促进低收入群体增收，深化收入分配改革。供给方面，主要有三大举措：其一，培育壮大新型消费，如智能产品、绿色产品以及文体娱消费。其二，稳定和扩大传统消费，推动汽车、家电等传统消费品以旧换新，坚持中央财政和地方政府联动。其三，推动养老、育幼、家政等服务扩容提质。

>>政府带动民间投资

在扩大国内需求方面，投资维度强调政府带动民间投资。报告提出“发挥好政府投资的带动放大效应”、“统筹用好各类资金，防止低效无效投资”、“着力稳定和扩大民间投资，落实和完善支持政策，实施政府和社会资本合作新机制，鼓励民间资本参与重大项目建设”。总体看，政策强调政府投资的支持力度，今年中央预算内投资拟安排7000亿元，也将合理扩大地方政府专项债券投向领域和用作资本金范围；同时，重视通过政府投资带动民间投资，尤其是通过政府与社会资本合作新机制，撬动资金杠杆、形成“放大”效应。

报告提到的重点支持方向包括：科技创新、新型基础设施、节能减排降碳，同时提出加强民生等经济社会薄弱领域补短板，推进防洪排涝抗灾基础设施建设，推动各类生产设备、服务设备更新和技术改造，加快实施“十四五”规划重大工程项目。

>>处理好三类企业的关系

报告指出，要“激发各类经营主体活力，国有企业、民营企业、外资企业都是现代化建设的重要力量。”我们认为，为各类所有制企业创造公平竞争、竞相发展的良好环境，有助于增强市场主体信心，提升三类企业的效率，打造更多世界一流企业。其一，深入实施国有企业改革深化提升行动，有助于提升国有企业竞争力；其二，全面落实促进民营经济发展壮大的意见及配套举措，切实解决民营企业面临的各类难题，有助于提振民营企业信心；其三，继续缩减外资准入负面清单，全面取消制造业领域外资准入限制等措施，有助于吸引外资企业投资。

>>加强对外开放促进贸易改善

政府工作报告要求"扩大高水平对外开放，促进互利共赢”。我国当前面临外部环境的复杂性提升，经贸等领域面临不确定性，政府工作报告也提出我国面临”国际循环存在干扰“，在此背景下我国需要进一步加强对外开放促进贸易的稳定和改善，首先推动外贸质升量稳，促进出口信保、海外仓、中间品贸易等发展，积极扩大优质产品进口；其次加大吸引外资力度，缩减外资准入负面清单，全面取消制造业领域外资准入限制，放宽电信、医疗等服务业市场准入，加强外商投资服务保障,打造 “投资中国”品牌。其三，积极推进共建“一带一路”的发展，并深化多边和双边的区域经济合作。我们认为，考虑我国内部产业结构转型和国际国内大循环的有序畅通，继续提示关注我国的"性价比红利"，对中国出口和出海带来积极支撑，重点在于三大领域：1、承接发达经济体消费降级和企业降本带来的份额提升。2、产业梯度、地缘政治和大国外交推动我国“性价比红利”对新兴市场国家的出口增长。3、发挥“性价比红利”搭上新一轮人工智能科技革命和能源转型革命浪潮的“快车”。

>>统筹发展与安全防范风险

政府工作报告指出“更好统筹发展和安全，有效防范化解重点领域风险”。

从重点领域看，主要包括“房地产、地方债务、中小金融机构”三方面，预计未来在对应领域将有更多增量政策出台助力风险化解。

从政策理念上看，工作报告指出应“标本兼治”化解风险，意味着风险化解仍会兼顾产业转型方向，各类政策预计仍将以托底、维稳性质为主，托而不举。

从长效机制来看，地产仍将坚持“三大工程”为主导方向，加快构建房地产发展新模式。地方债层面将分类推进地方融资平台转型。金融领域将健全金融监管体制，提高金融风险防控能力；对于部分地方的中小金融机构风险处置和治理问题也需关注。其他领域如粮食安全、能源资源安全、网络数据安全等均有所提及。

>>促进城乡一体化推动城镇化

报告指出，“要深入实施新型城镇化战略行动，促进各类要素双向流动，形成城乡融合发展新格局”。2023年我国常住人口城镇化率提高到了66.2%，我们认为促进城乡一体化推动城镇化核心包含四方面：其一，生产要素自由流动是重要前提，把加快农业转移人口市民摆在突出位置，进一步深化户籍制度改革；其二，县域是重要载体，县域既是独立的行政单元，又是城镇和乡村的自然结合体，实现新型城镇化需要做大做强县域经济；其三，城市群、都市圈是重要依托，随着特大城市和周边城市区域发展出更紧密的联系，城市群和都市圈已成为我国城镇化发展的新动力，有助于提升区域综合竞争力；其四，公共基础设施建设是重要抓手，农村最大的短板是公共基础设施的落后，预计“三大工程”将持续推进助力补短板，夯实民生之基。

>>风险提示

政策落地不及预期；地缘政治形势变化超预期

本文仅代表作者观点。