国务院强化地方债管理新部署，释放什么信号？

国务院对防范和化解地方政府债务风险有新部署。

近日，十四届全国人大二次会议批准了国务院提出的《关于2023年中央和地方预算执行情况与2024年中央和地方预算草案的报告》（下称“预算报告”），其中涉及扎实做好2024年财政改革发展七大工作之一，是强化地方政府债务管理。

自2015年以来，每年预算报告几乎都将防范地方债风险，强化地方债管理作为当年财政重点工作。但在去年下半年中央一揽子化债政策推动下，以及中央金融工作会议对地方债新部署之下，今年强化地方债管理显然有了新变化。

“根据预算报告相关部署来看，2024年地方债务管理将更加注重风险防控、债务结构优化以及长效机制建设。”财达证券副总经理胡恒松告诉第一财经。

地方债管理六大重点

今年预算报告在谈及当前预算执行和财政工作中还存在一些困难和问题时，称一些地方政府债务管理制度落实不到位，有的专项债券项目管理和资金使用不尽规范。

预算报告要求今年强化地方政府债务管理，具体有六大重点：

·建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制。

·完善专项债券管理制度，加强项目穿透式管理，强化项目收入归集，确保按时偿还、不出风险。

·统筹好地方债务风险化解和稳定发展，坚持省负总责、市县尽全力化债，层层压实责任，进一步落实一揽子化债方案。

·健全防范化解隐性债务风险长效机制，加强部门协调配合，完善监管制度，坚决遏制新增隐性债务，有序化解存量隐性债务，逐步降低债务风险水平。

·严肃查处各类违法违规举债行为，加大问责结果公开力度，坚决防止一边化债、一边新增。

·完善全口径地方债务监测监管体系，分类推进地方融资平台转型。

去年10月中央金融工作会议上，首次明确提出要建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制。今年2月国务院常务会议重申这一提法，明确要在高质量发展中逐步化解地方债务风险。

粤开证券首席经济学家罗志恒认为，化解地方政府债务风险并非简单压降债务规模，绝对债务规模并不是风险。只要债务使用方向正确和支出效率高，即便是债务规模总量持续扩大，也会对经济社会发展起到积极有利的作用，因为相比于债务规模增长，经济总量增长会更大，其实债务风险就在下降，在高质量发展中实现化债。

中央财经大学教授温来成告诉第一财经，中国仍是最大发展中国家，通过提高债券资金使用效率，来助推高质量发展，从而降低债务风险，是目前化债总思路。

基于这一思路，为稳经济今年预算报告加大举债力度，比如明确从今年开始拟连续几年发行超长期特别国债，今年1万亿元。2024年政府新增举债规模接近9万亿元，明显超过去年。另外中央加大举债力度，以减轻地方财政负担，助力地方化债。

确保专项债不出风险

目前地方政府债务以专项债为主，而以政府性基金收入或项目收益作为还款来源的专项债偿债风险受到关注，这主要是近些年作为偿债重要来源的土地出让收入出现明显下滑，一些审计部门也披露出部分专项债项目收益不及预期，有的项目收益测算脱离实际，潜藏风险。

胡恒松表示，自2018年专项债大规模发行以来，除土储和棚改债外，很多创新性专项债项目很难按照项目预期可产生收入，实现项目收入的归集，这也导致目前很多存续期的专项债项目由地方财政兜底偿还到期利息，或者通过再融资债券偿还到期本金，部分专项债逐渐沦为一般债，地方财政压力陡增，因此专项债项目收益的论证显得尤为重要，保证项目能够自求平衡应是专项债大规模发行的初衷和努力方向。

“专项债实施主体多、链条长，一些专项债对应的资产有的成为行政资产、事业单位资产、国有企业资产，这就需要加强管理，将这些专项债形成的资产收益归集到财政部门，以便能按期还本付息。”温来成说。

为了防范专项债风险，更重要是提高专项债资金使用效益。今年政府工作报告要求，合理扩大地方政府专项债券投向领域和用作资本金范围，额度分配向项目准备充分、投资效率较高的地区倾斜。

根据今年预算报告，截至2023年末，地方政府债务余额约40.74万亿元，其中专项债务余额24.87万亿元。2024年拟安排地方政府专项债券3.9万亿元、比上年增加0.1万亿元。2024年地方政府债务限额约为46.79万亿元，其中专项债务限额约29.52万亿元。

继续推进一揽子化债

今年预算报告强调了要压实各方责任，进一步落实一揽子化债方案。

“以省级政府为核心，层层传导监管压力，同时既有短期的一揽子化债方案，也有长期的隐性债务化解机制。这非常重要，有助于防范债务违约的传导蔓延并提振市场信心。”上海财经大学教授郑春荣告诉第一财经。

财政部部长蓝佛安近日公开介绍，在一揽子化债政策下，经过各方面协同努力，地方债务风险得到整体缓解。地方政府法定债务本息兑付有效保障，隐性债务规模逐步下降；政府拖欠企业账款清偿工作取得积极进展，地方融资平台数量有所减少。总的看，目前我国地方政府债务风险总体可控。

多个省份也表示化债工作取得积极成效。比如内蒙古去年发行超1067亿元特殊再融资债券，用于偿还拖欠企业账款和置换隐性债务。最终实现拖欠企业无分歧账款清零，存量隐性债务规模大幅下降，11个地区实现隐性债务清零，10个地区退出高风险地区行列，节约利息支出约90.2亿元，地方债务风险逐步缓释。

部分省份的今年预算报告也将防范地方债风险作为当地财政重点工作，不少地方也积极争取中央化债政策支持等。

胡恒松表示，十年化债之路时间已经过半，全国多地将陆续实现隐性债务清零，地方债务风险有望逐步缓释。全国各地大概率会学习先进，除了自身努力增加财政收入外，积极争取中央化债专项债券也是很重要的途径。

“2024年预计继续将有一部分地方债资金用于隐性债务的置换，在现在各类其他可用资金支持力度较弱的情况下，建议地方重点关注地方债置换隐债的政策，尽早论证存量隐性债务通过地方债化解的可行性。”胡恒松说。

今年，贵州、天津继续发行特殊再融资债券来置换存量债务，推动隐性债务风险化解。

强化监测、问责

为了强化地方债监管，中国正在建立和完善全口径地方债务监测监管体系。

胡恒松表示，地方债务类型的全口径，包括显性债务、隐性债务、城投债，甚至地方政府拖欠企业账款等。完善全口径地方债务监测监管体系，这就需要做到加强对政府、企业融资的监管，对举债资金流向的监管，以及日常风险的处置及长效防控机制。

温来成表示，全口径地方债务监测除了政府债务、隐性债务等外，还包括了一般性经营性国有企业。不过在全口径监测防范债务风险同时，一定要厘清政府和企业债务边界，一些国企若资不抵债等应依法破产，而不能因扩大监测范围，与政府债务混淆。

郑春荣认为，在当前国内外经济形势错综复杂的大背景下，地方债政策总体上是有保有压。今年预算报告相关地方债举措，归纳起来就是提高债券资金使用效率，压实偿债责任，提高违规举债问责力度，促进融资平台公司分类转型。在违规举债案例中，融资平台往往是主角和核心，在融资端对接市场，在投资端对接政府，因此促进融资平台转型是根本性的改革举措。

蓝佛安近日表示，要分类推进融资平台改革转型，持续压减融资平台数量。

胡恒松表示，这表明政府将继续推动地方融资平台的市场化转型，这是化解地方隐性债务的长效机制之一。在高质量发展要求下，结合当前“化解债务已经取得阶段性成果”表述，今年地方债务管理应该“紧中有松”，对重要领域的合理举债应该进一步支持。建议抓好平台转型为产业类国有企业，打破全国“一刀切”的融资政策，让地方国有企业可以适度举债，助力所在区域经济高质量发展。

去年11月，中国人民银行行长潘功胜在谈及支持地方化解债务风险时表示，支持地方政府通过并购重组、注入资产等方式，逐步剥离融资平台政府融资功能，转型成为不依赖政府信用、财务自主可持续的市场化企业。