差异化、精细化，4万多个生态环境管控单元这样管

一方面要守住自然生态安全边界和环境质量底线，落实自然生态安全责任；一方面要推进绿色低碳高质量发展。日前印发的《关于加强生态环境分区管控的意见》（下称《意见》）将发挥重要作用。

中共中央办公厅、国务院办公厅日前印发的《意见》明确，严守生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线，科学指导各类开发保护建设活动，推动高质量发展。

专家对第一财经记者表示，《意见》不仅是生态环境领域的重要文件，对于推进经济高质量发展、合理布局产业更是意义重大。完善全域覆盖的生态环境分区管控体系，就是给经济社会发展“明底线”“划边框”。

分区管控全面落地

湘南湘西土家族苗族自治州近年来大量承接沿海地区的产业转移，位于湘西州吉首市、凤凰县交界处的湘西高新技术产业开发区，是湘西州委、州政府直接管理的产业园区，始建于2004年。

2020年，“三线一单”（生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单）生态环境分区管控体系落地，湘西州生态环境局协同湘西高新区收集区域生态环境、资源利用和社会经济等基础数据资料，建立了省-州-高新区的“三线一单”并分层级发布。

“三线一单”对产业的要求写入了招商引资政策，明确鼓励引进使用清洁能源、能耗低、技术工艺先进、污染物排放量少的绿色企业，并给予该类企业更多优惠支持；严格控制高污染、高耗能、高排放企业入驻。2020年以来，湘西高新区承接产业转移项目15个，其中4个企业获得了高新技术企业称号。

青岛市即墨区有热镀（浸）锌企业24家，前些年分布在环秀、通济、北安、潮海、龙泉等街道和汽车工业园，产业布局较分散。经过多年发展，部分企业周边增加了居民区等敏感目标。各级环保督察中均收到居民关于热镀锌厂散发异味等问题的投诉，加快区域热镀锌产业优化布局、生产工艺设备和环保设施改造提升，成为解决这一问题的关键。

青岛市在生态环境准入清单编制阶段将各环境管控单元的主导行业进行了逐一梳理，对位于优先保护单元和周边环境较敏感的8家热镀（浸）锌企业，要求逐步搬迁进入产业园区或工业聚集区，实施生产工艺、设备和污染防治设施升级改造后做大做强；新建项目选址布局应位于产业园区并满足环境防护距离要求；对于污染物排放勉强达到管控要求的8家企业就地升级改造；对于企业污染物排放达不到管控条件且规模较小的8家热镀（浸）锌企业逐步退出。

图为青岛市城市景观。摄影/章轲

第一财经记者从青岛市生态环境局了解到，即墨区的经验还推广到青岛市塑料与橡胶制品、家电电子、装备制造等传统行业，目前正全面引导各产业高质量集聚发展。

由于历史发展原因，前些年，天津市的工业园区和工业集聚区存在功能重叠、布局散乱等问题。2017年底的一项数据显示，天津市共有314个工业园区（集聚区），为落实京津冀协同发展战略，加快建设全国先进制造研发基地，天津急需调整工业布局规划。

2019年，天津市全面启动《天津市工业布局规划（2020-2035年）》编制，从工业空间布局、区域主导产业、工业发展控制线、主题产业园区等方面与“三线一单”对接，突出污染物排放管控、环境风险防控的要求，促进生态环境高水平保护和工业布局优化调整。“十四五”前两年，京津冀三地PM2.5年均浓度全部迈入“30+”，降幅超过60%。截至2023年底，天津市有绩效A级、B级及引领性企业290家，21家企业获评年度绿色发展“领跑者”企业称号。

据生态环境部环境影响评价与排放管理司有关负责人介绍，已组织发布了三批共36个“三线一单”落地应用案例，覆盖重大规划编制、产业布局优化和转型升级、区域生态空间保护、生态环境管理和环评领域、“三线一单”数据应用系统等多个方面的实践探索。目前，生态环境分区管控已进入到全面落地的新阶段。

差异化精细化管理

实施分区域差异化精准管控的环境管理制度，在生态环境源头预防体系中具有基础性作用。

十四届全国政协人口资源环境委员会副主任、中国工程院院士王金南介绍，目前，我国已初步形成了一套全域覆盖、跨部门协同、多要素综合的生态环境分区管控体系，全国共划分4万余个生态环境管控单元，按照“一单元一策略”制定差异化、精细化的生态环境准入清单。他说，实践证明，生态环境分区管控体系科学合理，可落地、可实施，为生态环境管理提供了新的政策工具。

我国生态系统复杂多样，生态环境空间异质性明显，针对单一区域、线、点上的局部微观管理已不能满足系统性治理需求。王金南说，过去通过主体功能区战略等框定了宏观发展与保护格局，但仍需实施更加精细化的生态环境保护和治理，更好支撑绿色低碳转型发展。

《意见》提出将生态保护红线以及红线外的法定保护区，如饮用水水源保护区、重要湿地、生态公益林、水产种质资源保护区等纳入优先保护单元进行重点保护。

比如，湖北省将“三线一单”确定的1076个环境管控单元及省、市、单元三级生态环境准入清单作为区域内产业布局、重大项目选址、规划环评的重要依据，严格审查产业布局、项目选址等；长沙市以“三线一单”成果指导规划编制优化调整，对不符合国家产业政策和地方法规要求的落后产能坚决清退，推进“两高”项目淘汰、长株潭生态绿心地区工业企业退出，关停“五小”企业。

图为流经长沙市的湘江。摄影/章轲

生态环境部环境规划院副院长万军分析说，国土空间规划需要从空间布局上明确农业、生态、城镇开发保护格局以及永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界。而生态环境分区管控需要划定生态环境管控单元，落实生态环境保护红线底线要求，制定生态环境准入清单，是生态环境保护源头预防体系的重要环节。

“两者协同发力，有利于推动形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。”万军介绍，根据目前全国生态环境分区管控方案，各管控单元尺度在10平方公里至500平方公里左右，可以较好地支撑生态环境差异化、精细化管理的需求。国土空间规划分区尺度通过规划体系逐级细化，最终落到地块和宗地，管控尺度在亩和公顷尺度，远小于生态环境管控单元。

完善源头预防体系

上述《意见》明确，坚持国家指导、省级统筹、市级落地的原则，分级编制发布本行政区域内生态环境分区管控方案。基于生态环境结构、功能、质量等区域特征，通过环境评价，在大气、水、土壤、生态、声、海洋等各生态环境要素管理分区的基础上，落实“三区三线”划定成果，以生态保护红线为基础，把该保护的区域划出来，确定生态环境优先保护单元。

根据《意见》，要以生态环境质量改善压力大、资源能源消耗强度高、污染物排放集中、生态破坏严重、环境风险高的区域为主体，把发展和保护矛盾突出的区域识别出来，确定生态环境重点管控单元；生态环境优先保护单元和生态环境重点管控单元以外的其他区域实施一般管控。

“生态环境分区管控弥补了规划环评、项目环评条块化、碎片化的不足，可以解决多个规划、项目环评在重叠区域（流域、海域）管控逻辑不一、管控内容矛盾的问题，提升了源头预防体系的系统性。”生态环境部环境工程评估中心副主任王亚男说。

江苏省生态环境厅介绍，2019年，江苏某科技公司拟新建半导体封测项目，该项目生产工艺中的电镀、清洗等环节涉及重金属产生，日废水排放量约在2万吨左右。该项目不符合“三线一单”市域管控要求，审批部门对该项目予以劝退；某通航产业集团拟在南京市高淳区建设水上机场，因该项目在空间布局约束和环境风险防控上不符合固城湖生态优先管控单元要求，相关部门在初判中明确反对项目落地。

图为南京市城市景观。摄影/章轲

《意见》提出发挥生态环境分区管控在源头预防体系中的基础性作用，实现全域覆盖、跨部门协同、多要素综合的精细化管理，开展生态环境分区管控与环境影响评价、排污许可、环境监测、执法监管等协调联动改革试点，探索构建全链条生态环境管理体系。

王亚男介绍，未来，国家将加快完善源头预防体系的顶层设计。以产业园区为抓手，开展生态环境分区管控与规划、项目环评联动改革试点。探索跨区域、跨流域的生态环境分区管控协同机制。构建生态环境分区管控、规划环评、项目环评、排污许可有效联动的技术体系。