今年积极财政政策实施难度加大

全国人民代表大会批准了今年的财政安排，政府工作报告对财政工作提出了明确的要求，社会各界也对今年的财政安排给予了充分认可。当然，也有一些呼声，表达了更高的要求和更多的期望。由此，对财政政策安排做深入的分析和效应评估，对财政政策的顺利实施和效用发挥有着现实的意义。

今年财政政策实施难度加大

从财政政策的具体安排看，与去年财政政策实际执行情况相比，表现出结构上的取向调整。总体看，财政政策的积极取向今年没有改变。但从具体内容看，实施的难度有所增大。

1.收入对支出的支撑度进一步降低。财政总收入（一般公共预算+政府性基金预算）为29.48万亿元，总支出为40.57万亿元，收入对支出的支撑度为72.67%，同比降低了3.82个百分点。这1.55万亿元的资金缺口，意味着需要调动其他方面的资源，或是增加债务、使用结余，或是国企利润上缴等，财政资源综合平衡的难度进一步增大。

2.税费优惠安排的难度增大。2024年，突出税费优惠的结构性特征，调整和完善税费优惠政策，提高了施策的精度要求。

3.资金支出的使用难度在增加。2024年，特别国债和专项债规模近5万亿元，有明确的资金使用要求，只有合格的项目才能使用。对项目的选择、鉴别和管理，成为资金使用的必备条件，也成为政策实施部门的重要工作。

4.债务还本付息的压力增大。目前国债、一般债和专项债的平均利率分别为2.49%、3.21%和3.27%，则2024年应支付的利息额将达2.23万亿元，增加0.31万亿元，增长16.15%,占同期财政收入的比重为7.76%。如果再加上政府的隐性债务，利息负担将达4万亿元。同时，债务归还本金的压力也在加大。2024年，政府债务需归还本金约在12.2万亿元，包括：国债8.1万亿元，一般债1.6万亿元，专项债2.5万亿元。其中，需用财政资金还本的规模约4100亿元，增加了400亿元。2024年，财政总收入为29.48万亿元，增加7252亿元，而新增的还本付息支出占财政收入增量的比重高达46.88%。

5.政府债券发行难度增大。2024年，政府债券发行规模大约在21万亿元，占债券市场总体新发行规模的30%。在我国债券发行体制下，金融债券及同业存单占新发行债券规模的50%以上，政府债券缺少宽裕的发行空间。

6.财政赤字率的稳定难度较大。目前，赤字率安排为3%，赤字规模4.06万亿元，意味着2024年GDP总量应达135.33万亿元，现价增长率为7.36%。根据国民经济发展计划，GDP的可比增长目标是5%，则平减指数应达2.36%。2023年GDP平减指数为-1.03，需要提高3.39个百分点。从目前物价水平的结构要素看，如果CPI能达到3%，PPI就需要从2023年的-3%提高至1.34%。但从今年前两个月的物价走势看，并没有出现物价总水平回升的趋势。因此，赤字率突破3%是大概率事件。

7.在转移支付中提升均衡转移支付比重的难度较大。今年转移支付的具体安排是：总规模基本不变，但均衡转移支付安排2.57万亿元，增长8.8%，增加0.2万亿元。这样安排,只有减少专项转移支付的规模。用减少专项转移支付去增加均衡转移支付，势必增加专项转移支付安排的难度。

由此可见，今年财政政策安排的切实落实，是需要花大力气去推进的。

仅靠财政扩张难以解决经济困境

从财政政策的具体安排看，指向十分清晰，就是消解当前宏观经济运行中存在着的一些问题。但我们也应该对财政政策的实施效果有一个清醒的期望，即：当前宏观经济遇到的困境，并不是仅仅靠财政政策的积极安排就能消解的。

2023年，中国GDP同比增长5.2%，年初确定的发展目标基本实现，而且也显示出了向好的势头。银行业、工业的资本回报水平趋于均衡，分别为8.92%和8.8%，特别是制造业的资本回报水平，已经超越银行业，达9.12%，显示国民经济增长质量进一步提高。如果再剔除物价因素的影响，2023年GDP平减指数为-1.03，2014年为1.823，则这种向好的趋势更为明显。但物价总水平持续向下、经济结构不均衡加剧、投资增长趋缓等，也清晰表明当前宏观经济并没有进入健康增长的轨道，供需不平衡的问题并没有得到有效解决，甚至未显示出有所缓解的迹象。

在需求端，有效需求显著不足。2023年内需和外需都存在萎缩现象。

外需方面，2023年货物贸易顺差增加1938亿元，服务贸易逆差增加9824亿元，两者相抵，净减少7346亿元。此外，外国直接投资1.13万亿元，减少983亿元；对外直接投资1.04万亿元，增加562亿元。总的看，外需共减少8891亿元。

内需方面，价格总水平下降，直接萎缩1.25万亿元。在股票市场，2023年底上市公司总市值为83.73万亿元，同比减少1.15万亿元，加上新融资1.07万亿元和净利润6万亿元，减去现金分红2.13万亿元，财富蒸发了6.09万亿元，直接抑制了有效需求的形成。

对内需构成更大冲击的是房地产市场调整。2023年，国有土地使用权出让收入5.8万亿元，占GDP的4.6%；房地产所有人的资产利得大体为零。这意味着，与近20年对国民经济增长的平均贡献相比，国有土地使用权出让收入支撑的国内需求直接缩小了1.95万亿元，对国内需求构成有力支撑的房地产所有人资产利得缩小了13.48万亿元。

从供给端看，虽然总供给能力并不小，但供给品质总体不高，呈现为大而不强。全国工业产能利用率为75.1%，比上年下降0.5个百分点；固定资产投资增速较低，为3.0%，其中第三产业增速只有0.4%。

一般来说，供给创造有效需求只有在供不应求的状态中可以实现。在供大于求的状态下，只有新增高品质供给才能创造出有效需求。因此，目前供给的总体品质，难以催化需求端的潜在需求向有效需求转化。

上述分析表明，中国经济正处于增长轨道的转轨期。因此，仅仅依靠财政政策的积极扩张，难以稳健及快速地实现国民经济向新增长轨道的转进。

增强国家发展规划战略导向作用

财政政策的提质增效，是财政政策有效实施的核心内容。一是强化收入管理，提高常规收入对支出的支撑度，合理使用多方资源；二是完善支出用途，提高生产性消费及投资占总支出的比重；三是完善税费优惠安排，精准施策；四是完善转移支付制度，提高资金的使用效率；五是科学安排政府债券的发行节奏和期限，降低使用成本。

但在全力推进财政政策提质增效的同时，也要增强国家发展规划的战略导向作用。近二十年发展战略对房地产业的倚重，是实现国民经济二十年稳健增长的重要手段。在追求高质量发展和规范房地产业重回健康发展轨道的今天，国家发展规划也需要有全新的、能推进国民经济全方位及有重点增长的战略指引，推进供给品质提升和促进消费升级。

数字资产化战略，可以成为新时期国家发展规划的重要倚重。数字资产化的财富效应，既能激活数字在生产活动中的要素效能，增加资本供给，扩大有效需求，又不会过度增加货币供给提速后的金融风险。

数字资产化战略，需要合理的总体安排和适时的分步推进。数字财富的科学分类、合理确权、要素化、资产化、可交易、权利保护等，需要根据国民经济发展的需要来安排。数字资产化后的财富效应，必须与数字要素在生产活动中的效率提升相结合，在生产活动中释放数字的潜在效能并创造财富，不能简单地演化为在非生产活动中的货币性增值，切实有效防范数字在非生产活动中的货币化增值而降低国民经济质量的负面影响。这是实现国民经济高质量发展的核心和关键。

同时，货币政策也应该在国家发展规划的战略指引下，加强与财政政策的协调配合。2024年，货币政策的协调配合可考虑在以下几个方面发挥作用：1.确保货币总供给的相对充裕，保障市场对资金的短期需求和长期需求，以确保物价总水平的合理回升和国内需求的有效增长。2.适时降低利率，减轻各方的融资成本和负担。3.完善利率政策，差异化地对待生产活动与非生产活动。4.合理化资金的配置结构，增加政府债券发行的市场空间。5.提升金融活动的质量和效率，合理化金融活动的盈利机制，强化收益与效率的对接，降低货币性财富在收益中的比重。

（作者系国家税务总局收入规划核算司原司长、中国国际税收研究会副秘书长）