首页 > 新闻 > 大政

分享到微信

打开微信,点击底部的“发现”,
使用“扫一扫”即可将网页分享至朋友圈。

专访陈兴华:能源法草案终迎首次审议,将改变什么

第一财经 2024-05-06 16:26:42 听新闻

作者:马晨晨    责编:秦新安

能源法起草亲历专家回忆,19年数易其稿背后发生了什么

经历了十九年的数次易稿后,被誉为能源领域“小宪法”的能源法,首次进入全国人大常委会审议程序。

2024年4月23日,《中华人民共和国能源法(草案)》(下称“草案”)提请十四届全国人大常委会第九次会议审议。4月26日,中国人大网公布草案,并向社会公开征求意见。自2006年《能源法》起草工作启动以来,《能源法》先后公布了三个版本的征求意见稿,这在我国立法实践中并不多见。前两次公开征求意见在部门起草阶段,而此次公开征求意见则是全国人大审议阶段,这意味着《能源法》距离颁布出台越来越近。

作为一部综合性、基础性的立法,《能源法》将怎样影响我们的生产和生活?它与我们已知的法律有何联系?《能源法》的诞生为何已经持续十九年之久?第一财经为此专访了中国法学会能源法研究会秘书长、北方工业大学副教授、能源法研究中心主任陈兴华。自2006年起,陈兴华作为国家《能源法》起草组秘书处工作人员和《能源法立法前期重大问题研究》课题组成员,全程参与了立法。

第一财经:能源法起草工作自2006年启动,距今已经过去了十九年。此次草案首次进入全国人大常委会审议程序,意味着什么?

陈兴华:历时多年《能源法》终于进入全国人大常委会审议程序,意味着它已经取得了实质性进展。根据《立法法》的规定,虽然列入全国人大常委会审议的法律案也可能因为特定原因而被决定终止审议,但是在实践中这种情况还比较罕见。

在当前背景下,审议草案的重要意义主要体现在三个层面。首先是保障国家安全。能源安全是总体国家安全观的重要一环,“能源的饭碗必须端在自己手里”。《能源法》的出台将为实现我国的能源安全、进而实现总体国家安全观提供重要的法律保障。二是实现现代能源体系建设目标。现代能源产业进入创新升级期,呈现出能源系统多元化迭代、能源产业智能化升级、能源供需多极化格局等特征,要求进一步增强能源供应链安全性和稳定性、推动能源生产消费方式绿色低碳变革、提升能源产业链现代化水平。能源领域面临的新形势要求有一部《能源法》赋予战略目标方向稳定的法律地位,为能源发展提供针对性的制度设计,从而带来有效的法律支撑。三是实现碳达峰碳中和战略目标。能源领域的碳排放在经济社会中所占比重极大,这就决定了,能源领域碳排放的治理成败直接决定了双碳目标是否能够顺利实现。能源转型带来的间接减排功效以及针对能源领域开展的直接减排措施,需要有一部《能源法》发挥其综合协调的功能,链接生态环境相关立法,从而实现制度协同效应。

第一财经:全国人大常委会公布的草案,和之前的版本相比有何变化?如何评价这部草案?

陈兴华:《能源法》起草经历了反复磨砺的过程,版本应该说不计其数。公开的版本共有三个,分别是2007版、2020版和2024版。从整体印象上来看,2007版更偏向学术化、理想化一些,从框架到逻辑上显得比较工整。2020版做了大幅修正,不再追求“好看”,而是更加务实。2024版只有69条,相比2020版的117条精简了几乎一半。就我个人观点来讲,目前的2024版不太关注法律文本的逻辑性,进一步强化了2020版的务实性,同时删去了一些有争议性、敏感的规定,显得更为“中庸”。

《能源法》从起草之初开始,就一直被诟病政策性过强、可操作性差。2020版对这一问题特意进行了回应,在很多地方都体现了力求让法律能够更加管用、好用。遗憾的是,2024版中很多规范性、制度性的规定被删去,反而是增加了很多政策性的表述。比如,在能源规划章节,为了克服规划执行不力的问题,2020版对规划的实施设计了专门的条款,2024版中被删除殆尽。再如,2007版、2020版中持续存在的能源标准、能源普遍服务、行业协会等能源领域的重要事项,在2024版中不见踪影。此外,能源管理体制、能源监督管理、能源监管等事项在《能源法》中如何体现,一直都广为关注,很显然,与之前版本相比,2024版着墨更少。

当然,2024版也有一些亮点让人欣慰,比如对能源开发与加工转换、能源供应与使用等内容进行精简,合并为能源开发利用一个章节,使得法律文本更加精简,再如针对我国能源发展的特殊性,增加了能源产供储销方面的规定,回应我国能源发展中存在的痼疾。总体而言,能够“走出国务院”,提交全国人大常委会审议,《能源法》立法就已经取得了巨大的胜利。期待接下来的审议工作能让这部法律更加完善,期待《能源法》能尽早出台。

第一财经:在《能源法》起草工作十九年时间里,发生了什么?

陈兴华:2006年之前有关部门也组织过《能源法》的起草研究,由于影响力并不大,所以正式的《能源法》起草工作一般都是从2006年开始算起,大致可以分为三个阶段。

2006-2008年阶段。2006年1月,原国家能源办、国家发展改革委等15个部门联合成立《能源法》起草小组,秘书处设在原国家能源办战略规划组,同时还成立了常驻专家工作组。2007年12月,《能源法》征求意见稿在原国家能源办官网上公布,向全社会公开征求意见。2008年11月,国家发改委、国家能源办向国务院提交了《能源法》送审稿。

2015-2020年阶段。2008年机构改革,舆论中甚嚣尘上的能源大部制倡议并未实现。国家能源领导小组被解散,委管局的副部级单位国家能源局成为了立法中所描述的能源主管部门。《能源法》起草工作由此开始沉寂,直至2013年,国家能源局与原国家电监会进行重组。2015年,国家能源局法制和体制改革司牵头,重新进行《能源法》送审稿的修改完善工作,至2017年向原国务院法制办提交了一个草案版本。2017年,原国务院法制办委托国家能源局法制和体制改革司进行新一轮的修改完善工作,直至2020年形成了《能源法(征求意见稿)》向社会公布。

2020-2024年阶段。2018年国务院机构改革中,不再保留国务院法制办,重组后的司法部负责国务院法律起草工作。司法部2020年收到国家发展改革委报送国务院的《能源法》草案送审稿后,开展了系列立法审查工作,包括征求有关方面意见、召开专家论证会和立法调研座谈会、开展针对部分企业的书面调研等。司法部会同国家发展改革委、国家能源局等有关部门,根据征求意见情况修改完善《能源法》草案,最终获得国务院常务会议审议通过。

第一财经:《能源法》正式出台预计还有多久?

陈兴华:根据《立法法》的规定,列入全国人大常务委员会会议议程的法律案,一般应当经三次常务委员会会议审议后再交付表决,即通常所说的“三审制”:一审听取提案人关于法律案的说明,随后进行初步审议;二审围绕法律草案中的重点、难点和比较大的分歧意见,进行深入审议;三审听取法律草案审议结果报告,随后继续审议,如果分歧意见不大,由委员长会议决定提请全体会议付表决。如果仍有重大分歧意见,可以暂不付表决,提请以后的常委会会议继续审议。

列入全国人大常务委员会会议审议的法律案,因各方面对制定该法律的必要性、可行性等重大问题存在较大意见分歧搁置审议满两年的,或者因暂不付表决经过两年没有再次列入常务委员会会议议程审议的,委员长会议可以决定终止审议,并向常务委员会报告;必要时,委员长会议也可以决定延期审议。列入全国人民代表大会会议议程的法律案,在交付表决前,提案人要求撤回的,应当说明理由,经主席团同意,并向大会报告,对该法律案的审议即行终止。

从上述规定可以看出,最顺利的情况下,《能源法》经过三审表决通过,从大多数法律草案三审通过的周期来看,从半年到两年不等。也有特殊情况,如节约能源法草案经过常委会四次会议审议,历时两年半才表决通过。同时也需要注意,从理论上讲,《能源法》也存在着被终止审议的可能。2023年8月,本届人大常委会第五次会议就审议通过了全国人大宪法和法律委员会关于终止审议行政诉讼法修正草案的报告。历史上,1999 年4 月,第九届全国人大常委会第九次会议闭幕会上,关于修改公路法的决定草案因没有获得过半数赞成票而未被通过。

第一财经:《能源法》和已有的《电力法》《可再生能源法》等能源领域立法之间存在什么关系?

陈兴华:目前我国能源领域的法律政策体系由《煤炭法》《电力法》《石油天然气管道保护法》《核安全法》《节约能源法》《可再生能源法》六部法律以及若干行政法规、规章、地方性立法、规范性文件等组成。《能源法》作为综合性、基础性的立法,将对其他立法起到统领且不可取代的作用。这种立法模式是新型领域立法中形成的基本法模式,即一部综合性、基础性的立法在金字塔尖顶部,统领下面若干专项领域立法。我国的《环境保护法》《教育法》《体育法》《旅游法》等都属于这种基本法立法模式。

第一财经:《能源法》出台后,对我们的生产和生活有何影响?

陈兴华:《能源法》规范的主体十分广泛,包括相关政府部门、相关企业等市场主体以及普通公众。

对于相关政府部门来说,《能源法》一方面赋予政府部门相应的管理(宏观)和监管(微观)权力,另一方面,也会对政府部门设置相应的责任和义务。

对于相关企业来说,《能源法》对能源转型、现代能源体系建设等能源发展方向进行了立法宣示,对能源市场的公平竞争原则、投资产权保护等进行了立法确认,这些都会为企业发展指明稳定的目标方向。同时,《能源法》中也会设置相关企业的义务性条款,不同企业需要依法承担各自的法定义务,比如有的企业需要承担基本的能源供应服务的义务、有的企业需要承担能源储备的义务。

对于新闻媒体等主体来说,《能源法》规定新闻媒体等要在节约能源、绿色低碳能源消费宣传等方面发挥作用。还有一些特殊主体会承担特殊的责任,比如公共机构有承担绿色低碳消费的义务,能源用户在出现能源应急状态时承担相应义务等。

最后,《能源法》对普通公众没有规定具体的权利义务条款,更多的是宣示作用,比如号召个人要节约能源、支持绿色低碳能源消费等。

第一财经:即使在《能源法》长期缺位的情况下,我国能源领域也取得了巨大成就,那么它还是必要的吗?

陈兴华:在法治理念深入人心的今天,相信没有人会再认为能源行业的发展不需要法律。把我国能源发展的“十五”“十一五”“十二五”“十三五”这二十年取得的成就和我国能源领域法律体系建设成果做一个对比,会发现,能源发展取得的巨大成绩和《可再生能源法》《节约能源法》等单项法律制定修改、行政法规规章以及海量的规范性文件的频繁出台是同步的。毋庸置疑,能源行业的发展离不开立法支撑。

人们的疑虑是,能源行业的发展不一定需要一部《能源法》。但是我们也应当看到,具有基础性、综合性地位的《能源法》长期缺位,已经成为我国能源法律体系的明显缺陷,制约了能源法律体系结构自身功能的发挥。能源行业近二十年的发展更多仰赖于能源体制改革释放的红利。随着改革进入深水区,各方利益更加错综复杂,再加上现代能源体系带来的更多综合性问题以及碳达峰碳中和提出的新挑战,这些都迫切呼吁一部《能源法》对能源行业面临的新问题予以全面综合应对。

《能源法》经历时间长、波折多,不意味着这部法律不必要,相反,恰恰说明这部法律的重要性以及相关部门的慎重态度。能源法研究会原会长叶荣泗先生,在十几年前为能源立法振臂高呼的时候曾经说过一句话:“不是因为有希望才坚持,是因为坚持才有希望。”现在我们终于看到了《能源法》出台的曙光,我们有理由相信,未来在以《能源法》为统领形成的能源法律体系的保驾护航下,我国的能源发展将取得更大成就。

举报
第一财经广告合作,请点击这里
此内容为第一财经原创,著作权归第一财经所有。未经第一财经书面授权,不得以任何方式加以使用,包括转载、摘编、复制或建立镜像。第一财经保留追究侵权者法律责任的权利。 如需获得授权请联系第一财经版权部:021-22002972或021-22002335;banquan@yicai.com。

文章作者

相关阅读

第一财经发布《碳中和产业图谱》,共绘市场新格局和新机遇

《图谱》以碳中和为主题,横跨能源替代、工业减碳等九大赛道,囊括400余家上市公司,为投资者描绘了一幅详尽的产业蓝图。

06-07 09:54

2024上海国际碳中和博览会开幕,第一财经多元化“碳索”全方位升级

第一财经将继续在现场携手众多可持续合作伙伴展开一场多元化的“碳索”之旅,精彩内容在去年首届的基础上全方位升级。

06-05 16:37

氢能纳入能源法审议 “氢能2.0时代”产业链“多点开花”丨行业风口

日前,十四届全国人大常委会第九次会议对《中华人民共和国能源法(草案)》进行了审议,将氢能正式列入与石油、煤炭、天然气等同级管理,自4月26日—5月25日面向社会公众征求意见。自此,氢能正式进入《中华人民共和国能源法》,定调扶持必要性。产业链上,氢能的应用场景加速拓展,中下游实现“多点开花”。

04-30 15:40

一财社论:推动能源产业高质量发展,亟须进一步健全法律制度体系

增强价格形成的透明度是取得群众理解信任的最有效渠道,也是能源市场体系建设的基本要求。

一财社论
04-25 22:14

我国拟立能源法 支持优先开发可再生能源

关于明确能源结构调整方向,草案支持优先开发可再生能源,合理开发和清洁高效利用化石能源,有序推动非化石能源替代化石能源、低碳能源替代高碳能源。

04-23 13:18
一财最热
点击关闭