告别两轮产能过剩：中国经验

作者罗志恒，粤开证券首席经济学家、研究院院长；徐凯舟，粤开证券高级宏观分析师

产能过剩往往与价格低迷、企业亏损、减员分流同时出现，是经济社会面临的重大挑战。上世纪末以来，我国在1995-2001和2011-2016年两度出现产能过剩，经济发展受到一定冲击，其中部分产业的风险处置化解延宕数年。在各地区各部门的合力应对下，我国整体完成了过剩产能出清和风险化解，供给侧结构性改革取得明显成效。

本文主要关注以下问题：如何认识过去两轮严重产能过剩？产能过剩有怎样的行业表现？我国采取了哪些应对举措？我国走出两轮产能过剩带来了哪些启示？

一、过去两轮严重产能过剩的总体表现和行业特征

1、改革开放后，我国首轮严重产能过剩出现在1995—2001年，具体表现为企业产能利用率下降，库存积压引发产品价格下跌，企业利润受损。随着我国工业化进程的加速，国内出现了从供不应求的“短缺经济”向供过于求“买方市场”的历史性切换。在过去的思维定势和既有体制机制的影响下，供过于求没有得到及时扭转，导致了产能过剩的出现。

这一轮产能过剩的原因集中在三个方面。一是改革开放以来的投资高速增长和供给扩张存在惯性，但亚洲金融危机导致需求增速快速回落；二是投融资机制不健全，“企业潮涌”现象导致投资集中度过高；三是企业经营市场化水平不足，国有企业产能退出通道不畅。

2、第二轮严重产能过剩出现在2011—2016年，产能利用率、市场价格、企业利润明显下滑，表现与首轮严重产能过剩类似。

这一轮产能过剩的成因较为复杂。一是2008年国际金融危机后“四万亿”投资计划以及房地产刺激政策导致基础设施投资、制造业投资高速发展，助推钢铁、水泥、玻璃等产能快速扩张；二是地方政府对重复投资的主动推动和盲目刺激；三是人口、环境等资源禀赋发生变化，国内经济发展阶段转换，增速换挡，需求增速回落；四是财政、金融等资源配置扭曲，向产能过剩领域倾斜，僵尸企业缺乏退出通道，导致“越补越亏、越亏越补”的恶性循环；五是行业小、散、弱特征明显，难以应对宏观经济冲击。

3、我国两轮产能过剩的行业存在明显差异。

第一轮产能过剩主要发生在纺织、家电、胶卷、电话机等消费品工业，主要是中下游和轻工业，表现为增量需求趋于饱和、消费群体转向存量产品更新，产能利用率大幅下降。同时，钢铁、水泥、平板玻璃等原材料工业由于小型项目盲目布局，也存在一定的产能过剩特征。

第二轮产能过剩主要出现在钢铁、水泥、平板玻璃、电解铝、多晶硅等原材料工业和部分装备制造业，主要是中上游和重工业。事实上，钢铁、水泥是产能过剩最为突出的领域，由于历史包袱重、涉及方面多，落后过剩产能处置缓慢，其产能过剩问题横跨整个第二轮产能过剩阶段。2021年的钢铁去产能“回头看”工作完成，标志着化解钢铁过剩产能成果得到确认。

二、历史上我国应对产能过剩的六大举措

我国应对产能过剩的措施既认识到产能过剩与市场经济相伴而生，又把握住产能过剩的行业性、周期性、结构性等特征，充分考虑国内外经济社会条件，结合国企改革、破除“僵尸企业”、资源环境提标、发展先进生产力等需要，坚持问题导向、结果导向，注重提升化解产能过剩政策与其他宏观调控措施的有效性、协调性。

由于经济发展阶段的转变，我国应对产能过剩的思路出现了两次比较大的变化。21世纪初，我国化解产能过剩的原则是“控制生产能力、制止低水平重复建设”。2008年后，在全球经济增长乏力、我国产业需要转型升级的背景下，强调淘汰落后产能，着力提升能耗、排放、废弃资源回收利用等指标水平。2016年后，我国大力实施供给侧结构性改革，确立“三去一降一补”的任务。

具体来看，我国通过确定产能基数、加强宏观调控和行业管理、扩内需稳外贸、促进企业重组和产能出清、提供财政资金和金融支持、完善再就业和社会保障六大政策，形成化解产能过剩的政策合力。

1、确定产能基数并做为政策依据。对重点行业，尤其是粗钢、水泥、玻璃、铜铅铝等有色金属、煤炭等行业进行跟踪摸查，将调研统计资料作为政策制订和实施的基础。

2、严格控制产能过剩行业盲目扩张和重复建设，支持优质产能发展。在宏观调控的基础上实施微观管理，抓好重大生产项目，推动制造业等行业由大变强。

3、扩大国内外市场。内需层面，通过流通体系建设、优化收入分配等总量手段拉动消费，开展“家电下乡”“汽车下乡”等促销活动，并合理扩大有效投资；外贸层面，拓展进出口市场，发挥“中国制造”产品优势；制度层面，建设完善市场经济体制，尤其是维护企业间的公平竞争环境。

4、通过兼并重组和市场化出清，支持大型企业集团发展。

5、加强财政金融政策配合。统筹利用结构性财税政策和以信贷管理为主的金融政策，坚持有保有压，为鼓励落后产能退出、支持产业转型升级提供资金助力。

6、稳妥推进减员增效，做好再就业、社会保障工作。

三、我国化解产能过剩的四点启示

第一，产能过剩是供需矛盾，受到宏观环境的影响，但归根结底是具体行业的产能过剩，要根据产能过剩的本质属性、行业特征、阶段特征，精准施策。近年来，中国制造业遭遇“产能过剩”指控，要以微观数据调研和中观产业生命周期分析为依据，准确阐释相关行业供需关系的特征。

第二，上世纪末以来的两轮严重产能过剩，根本原因在于国内特定产业的盲目扩张，深层次原因是政企关系不规范不合理，导致各种政策的合力指向了产能过剩，同时过剩产能出清又存在障碍。随着化解过剩产能工作实质性推进，上述问题已得到了很大程度上的解决。

第三，应对产能过剩的核心是优化供给、扩大需求、理顺供需关系，关键是完善市场经济体制。

第四，应对产能过剩问题还需要立法层面和财税、金融、社会保障等多部门综合施策，发挥政策合力，避免在处置风险过程中引发新的风险。

风险提示：历史资料梳理不够全面；历史资料未必反映现实情况

（本文仅代表作者个人观点）