高培勇：税权不等于财权，央地财政关系改革核心在于“自主”

“与明年的重点经济工作相伴而行的这一轮央地财政关系的改革是奔着增加地方财政的自主性而去的，重在自主，贵在自主，核心和灵魂在于自主。”谈及央地财政关系改革，中国社科院学部委员、原副院长高培勇在 “中国财富管理50人论坛2024年会”上如是表示。

高培勇表示，今年中央政治局部署的“史上最大规模的地方政府债务化债方案”、中央经济工作会议围绕实施更加积极的财政政策而部署的措施以及在2024年全国一般公共预算支出总盘子中地方财政支出占比高达85.28%，这些事实提醒我们，地方财政收支运行格局是否规范、是否健全，对于做好2025年经济工作的重要性。

“地方收支格局的健全与规范又最终决定于央地财政关系格局的健全与规范。没有央地财政关系格局的规范与健全，就谈不上地方财政收支运行格局的规范和健全。”高培勇称。

在他看来，围绕落实中央经济工作会议精神的央地财政关系改革，是以增加地方的自主财力，而非增加一般意义的地方财力为导向的。这也说明，与明年的重点经济工作相伴而行的这一轮央地财政关系的改革是奔着增加地方财政的自主性而去的，重在自主，贵在自主，核心和灵魂在于自主。

同时他还提到，从分税制的角度来看，当前地方财政收支运行和央地财政关系层面存在一系列困难和挑战以及矛盾和问题，如何将中央经济工作会议所确定的增加地方自主财力与分税制的健全和完善联系起来是关键。

他表示，全面落实分税制的关键在于正本清源，回归常识，厘清分税制的内涵和外延，有四个焦点需要关注：

焦点之一，分税制并非分钱制。分税制与分钱制的最大区别在于分什么和何时分。分税制分的是税收要素，而分钱制分的是税收收入。分税制关注的是税本、税源和税收之间的关系，从源头入手。就目前的情况而言，分税种也就是分税源；而分钱制关注的是税收收入的结果。

焦点之二，分级财政管理并非单级财政管理。对于像中国这样的大国，实行分级财政管理是必要的，这要求坚持一级政府、一级预算、一级财政的原则。这意味着，我国的财政体制是实行分级管理，而不是只有全国范围内的一级财政管理。

焦点之三，转移支付并非越多越好。在本年度财政预算的总盘子当中，28万亿的一般公共预算支出中，24万亿为地方财政支出，中央财政本级支出仅为4万亿左右。地方财政支出中的近12万亿，需要中央财政通过转移支付来提供财源。这显然是不合逻辑的。

就转移支付的功能应当如何定位，高培勇表示，从基本理论和基本规律出发，转移支付的功能定位有三个方面，中央财政通过“抽肥补瘦”的方式平衡区域发展、为地方政府完成特定任务提供必要的资金以及对于地方政府完成符合中央宏观调控意图的事项给予奖励。凡是超出这三方面功能的转移支付，都可以进一步研究和商榷。

焦点之四，税权不等于财权。税权与财权的区别在于，虽然作为一个单一制国家，税权需要高度统一，但财权涉及收入与支出的调配权、组织权和平衡权，这些应当属于分级财政管理的范畴。不可把税权和财权混为一谈，认为税权高度统一就意味着财权也要高度统一，这显然是一种误解。

“从中央经济工作会议提出的增加地方财政自主性的导向来看，从分税制的内涵和外延而论，央地财政关系的改革旨在调动的是中央和地方两个积极性，其落脚点和出发点在于增加地方财政的自主性，即增强地方财政的确定性、稳定性和可预见性。”高培勇表示。