数据说｜激发全社会用“数”创新动力 释放数据要素潜能

（本文作者傅建平，清华大学计算社会科学与国家治理实验室专职研究员）

数据是发展新质生产力的核心要素，释放数据要素潜能是发展新质生产力的内在要求。党的二十届三中全会对加快构建促进数字经济发展体制机制和完善数据要素市场制度规则等作出部署，去年9月以来，中办、国办印发《关于加快公共数据资源开发利用的意见》，国家数据局等部委联合印发《关于促进企业数据资源开发利用的意见》《关于促进数据产业高质量发展的指导意见》《可信数据空间发展行动计划（2024-2028年）》等政策文件，标志着促进全社会数据资源开发利用的政策环境已形成。

观大势：机遇与挑战并存

当前，各地各部门认真落实党中央、国务院决策部署，推出改革举措，推进实践探索，取得积极进展。同时，相对于土地、资本、技术等传统生产要素，数据要素是一个新生事物，各界对数据特性和价值运动规律尚未有效把握，推动数据要素化、市场化、价值化面临一些困难和挑战。

总体上看，数据资源开发利用不平衡不充分，数据供给侧结构性矛盾突出，面临数据理论困境、制度困境、能力困境，存在数据供给“气血不足”、流通“经络不畅”问题，制约着数据要素价值释放。因此，结构性矛盾需要结构性改革破解，推进数据要素市场化配置改革就是打通当前数据资源开发利用“任督二脉”的关键所在。这项改革的深刻在于调整数据背后的利益关系，保护利益相关者合法权益，激发数据大户的供数动力和中小微企业的用数活力，让数据供得出、流得动、用得好，推动数据的高效生产、合理分配、自由流通和深度应用。

突破口：以公共数据授权运营为先导工程

公共数据产生于政府部门依法履职与企业群众办事创业的互动过程中，对公共数据资源开发利用的根本目的是为了创造更多公共价值，以满足政治价值、行政价值、经济价值、社会价值、服务价值，实现工具理性与价值理性有机统一。政府既是公共数据的主要持有者，又是数据市场的监管者，推动公共数据授权运营，要平衡政府在公共数据开发利用中的“双重角色”，向市场、社会有序释放大规模、高质量、高价值的公共数据，成为建设一体化数据市场和释放公共数据价值的先导工程。

在实践过程中，应加强公共数据授权运营的利益统筹，处理好其公益性和营利性、行政性和市场性，以公共数据授权运营撬动全社会数据资源开发利用。探索构建双层、多向的公共数据授权运营制度的架构体系：第一层是政府与运营机构“算大账”，对运营机构要抓方向、抓重点、抓要害，盯细微变化、盯关键节点、盯落地执行。第二层是运营机构及其引进的开发主体与利益相关者“算细账”，积极寻求数据来源者、数据处理者以及社会整体利益之间的动态平衡，保护数据来源者、持有者、处理者和消费者等利益相关者的数据权益，保障各类经营主体公平参与公共数据资源开发利用。

主力军：发展壮大数据企业和数据产业

企业兴则市场兴，市场兴则经济兴。数据企业是以数据的采集、存储、处理、分析和应用为核心业务，通过挖掘数据价值、释放数据要素潜能、实现商业目标的企业组织，要不断增强各类数据企业的获得感。一是赋权增能。为企业添灯划线，健全利益相关者权益实现机制，规范数据收益分配机制，促进企业固本强基、增强内功，提升企业数智化竞争力。二是分类施策。压实行业龙头企业带头责任，推动行业数据空间建设；增强平台企业创新引领作用，扩大数据场景开放，促进数据融合应用；帮着中小企业提高数据利用水平，形成大中小企业“一起干”的良好局面。三是开展数据企业专项培育，健全数据流通利用服务体系，促进数据产业高质量发展，赋能千行百业。

加快培育多元化经营主体，促进数据产业高质量发展。一是设计梯度培育，筛选数据企业层次。完善数据企业的发展机制，建立数据企业认定办法与评价体系，开展数据企业能力成熟度评估和认定工作，通过评价筛选出不同层次的企业，设置针对性的、分阶段的培育策略，推动企业的渐进式发展。二是树立标杆企业，促进数据产业发展。重点培育数据资源企业，做强数据技术企业，扶持数据服务企业，做优数据应用企业以及数据基础设施建设企业。面向市场需求和产业发展需求，加强针对性政策的供给，持续提升数据产业竞争力。三是培育数据产业生态，着眼长远发展。打造链式创新共同体，鼓励大型企业内部以及产业链上下游企业整合内外部数据，形成互联互通的可信数据空间；推动链式协作模式，鼓励不同企业在数据链的不同环节发挥作用，鼓励产学研深度融合。

主阵地：加快构建全国一体化数据市场

在新时代条件下，构建全国一体化数据市场，推动有效市场和有为政府更好结合，走出一条具有中国特色的数据治理与市场化利用之路。首先，需要立足国际秩序大变局来把握数字化规律，立足提升国家治理能力大前提来谋划数字化发展，立足国内国际大循环来统筹推进数据要素市场化配置改革。

其次，着力从五大方面取得突破。一是充分激发各类主体活力，保护数据上的各类主体的数据权益，提升各类主体的数字素养、数据治理与利用能力。二是完善统一开放的数据要素市场治理体系，强化中央与地方统筹协调工作机制，加强数据主管部门统一归口管理力度，重塑政府与市场之间功能配置和边界划分。三是健全公平公正的数据要素市场法治体系，合理划分部委间以及央地间事权，健全数据产权归属、利益分配、市场交易、安全治理等规制。四是构建安全高效的数据要素市场流通体系，制定统一的市场准入与退市规范、竞争规则、定价规则及纠纷解决机制等。五是深化数据要素赋能高质量发展，以场景创新为牵引，加快公共数据与社会数据融合，促进全域数字化转型和区域协调发展。

最后，打通数据要素价值创造、价值交换和价值实现的全链条，培育“统一、开放、法治、安全、高效”数据要素市场体系，促进数据要素流动规范有序、配置高效公平，赋能全要素生产率提升，推动全面高质量发展。

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