五个关键数字把握政策风向——解读2025年《政府工作报告》

2025年3月5日，第十四届全国人民代表大会第三次会议在北京召开，李强总理在会上作了《政府工作报告》(以下简称《报告》)。第一财经首席经济学家调研组成员——毕马威中国经济研究院院长蔡伟通过一组数字对《报告》进行解读。

蔡伟 毕马威中国经济研究院院长

2025年作为“十四五”的收官之年，面对日趋复杂的国内外宏观环境，《报告》设定了“5%左右”的经济增速目标，宏观政策调控力度明确加码。除了关注短期增长的稳定，《报告》注重改革与创新，强调促消费和惠民生，同时也聚焦应对当前经济运行中的潜在风险。《报告》全文一万七千多字，内容丰富、信息量大。本文结合今年经济增速目标与重点工作任务，凝练出五个关键数字，正好组成“54321”。“5”代表5%左右的经济增速目标；“4”代表4%左右赤字率；“3”代表3000亿元消费品以旧换新支持资金；“2”有多层含义，包括2%左右的CPI目标、两个毫不动摇、两个创新（即科技创新和产业创新）、两种资产价格（即稳住楼市股市）等等；“1”则是建设全国统一大市场。通过这一组数字，我们可以更好把握未来政策风向。

如何理解“5%左右”经济增速目标

《报告》将2025年国内生产总值增长目标设定在“5%左右”，与2024年目标保持一致。综合宏观内外部环境，今年“5%左右”目标增速的达成较上一年更具挑战性。《报告》对国内宏观形势作出判断，指出当前“经济回升向好基础还不稳固，有效需求不足，特别是消费不振”。当前国内物价水平仍在低位，居民、企业预期偏弱，内需修复的持续性仍待巩固。另外，我国经济动能切换进入深水区，房地产市场持续调整，地方政府投资动能仍显疲弱，或对未来经济修复形成扰动。外部环境来看，《报告》指出“外部环境更趋复杂严峻，可能对我国贸易、科技等领域造成更大冲击。世界经济增长动能不足，单边主义、保护主义加剧，多边贸易体制受阻，关税壁垒增多，冲击全球产业链供应链稳定，对国际经济循环造成阻碍”。特朗普政府上台执政后，关税成为其进行外交谈判的重要工具，美国对华技术领域限制也趋向升级。另外，其执政后一系列政策主张之间的矛盾，使得美国经济的增长前景更不明朗，进而影响美联储的货币政策路径，并对全球经济和资本流动产生溢出效应。

值得注意的是，虽然当前中国经济运行面临诸多挑战，但我国经济基础稳、潜能大，长期向好的支撑条件和基本形式没有变。从经济基础来看，我国拥有全球最完整、规模最大的工业体系，为经济稳定发展和应对外部环境冲击提供了坚实支撑。从发展潜力看，新一轮科技革命和产业变革正在孕育兴起，我国在人工智能、新能源、高端制造等前沿领域取得显著进展。而中国的“工程师红利”与市场规模优势，以及新兴产业的新一轮资本开支也将短期对经济形成强大拉力。综合来看，“5%左右”这一目标的设置将为我国高质量完成“十四五”规划的各项经济增速目标奠定基础，同时也符合我国2035年远景目标的发展规划，并为“十五五”规划的良好开局提供稳定支撑。

“4%左右”赤字率背后的宏观政策取向

面对更具挑战性的宏观环境，实现“5%左右”的经济目标增速需要更加积极的宏观政策支持。《报告》明确今年将提高宏观政策的“前瞻性、针对性、有效性”，财政政策要“更加积极”，货币政策要“适度宽松”，基本延续去年中央经济工作会议政策表达。值得注意的是，今年《报告》首次提出要“根据形势变化动态调整政策”，我们预期，面对更为波动的外部环境，后续宏观政策调控将更具灵活性，仍有适时加力空间。

在财政政策方面，要实施更加积极的财政政策。2025年赤字率达到4%左右，超长期特别国债规模为1.3万亿、新增地方专项债规模达4.4万亿，同时发行特别国债5000亿元，合计新增政府债务规模达11.86万亿元，预计广义赤字率将达到8.4%，较2024年上行1.7个百分点，创历史新高。一系列财政组合拳的实施，释放了明确的财政稳增长信号。

除了发债规模明显扩张，本轮财政发力方向也存在亮点，呈现出较往年不同的结构特征。本轮财政扩张不局限于基建支出，而是兼顾稳增长、促创新、防风险三个方面。

1）稳增长。中央将增发超长期特别国债，对“两新”领域的投入由去年的3000亿上行至5000亿。同时，中央预算内投资与地方专项债规模都达到历史新高，保障“两重”项目获得足额资金支持。

2）促创新。今年公共财政中，科学技术支出预算增速达到8.3%，为2020年以来最高值。另外，今年地方专项债资金将可用作前瞻性、战略性新兴产业以及算力设备基础设施项目资本金，将带动科技企业进一步扩大资本开支。

3）防风险。一方面将增发5000亿元特别国债充实银行资本金，支持国有大型商业银行补充资本金，防范金融风险。另一方面，新增5000亿元地方政府专项债，将重点用于回购房企商品房和闲置土地等领域，防范房地产企业债务违约风险。此外，今年将继续增发2万亿元地方特殊再融资债额度、划拨0.8万亿元地方专项债额度，持续化解地方财政金融风险。

货币政策方面，要实施适度宽松的货币政策。面对更具挑战性的宏观环境，货币政策告别过去14年的“稳健”取向，转向“适度宽松”，增强了政策的应对能力和空间。同时，《报告》强调拓展中央银行宏观审慎与金融稳定功能，意味着将根据国内外经济金融形势择机调整优化政策力度和节奏，并加强外汇市场管理，增强外汇市场韧性，保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。《报告》提出要发挥好货币政策的总量和结构双重功能。

1）总量方面，2025年积极财政政策发力将产生较大规模的增量资金需求，需要货币政策协调配合。《报告》提出“保持流动性充裕”，相比以往“合理充裕”的提法释放出较为强烈的宽松信号。预计2025年央行将进一步实施降准，并更加灵活地使用国债净买入、买断式逆回购等流动性管理工具，配合财政扩张进行流动性的投放。

2）价格方面，为进一步提振居民消费和企业投资需求，促进物价水平温和回升，2025年降息的可能性和必要性依然较大，以驱动社会综合融资成本下降。但考虑到当前美联储降息步伐或有所放缓，以及特朗普关税冲击可能对人民币汇率稳定构成一定压力，降息时点可能后置。

3）结构方面，结构性货币政策工具将继续扩容，增强与产业、民生、消费、金融等政策的协同，重点支持科技创新、绿色发展、提振消费以及民营、小微企业，并促进房地产市场和资本市场平稳发展。

“3000亿元”财政资金将撬动多少消费

《报告》提出要全方位扩大国内需求，促进消费和投资更好结合，加快补上内需特别是消费短板，使内需成为拉动经济增长的主动力和稳定锚。去年以来，我国宏观政策调控思路逐渐转向消费与投资并重，并更加重视消费。《报告》将“实施提振消费专项行动”置于扩大内需工作的首位，凸显了消费对2025年经济增长的主引擎作用。

具体来看，提振消费政策将聚焦以下方面展开部署：首先，本次《报告》将促消费与惠民生紧密结合，更加重视提升消费能力，增进民生福祉，形成经济发展和民生改善的良性循环。其次，《报告》提出安排超长期特别国债3000亿元支持消费品以旧换新，较去年增加一倍，将有力提振汽车、家电等大宗消费。根据我们的测算，去年1500亿元中央财政资金叠加200亿元左右地方配套资金，合计对社会消费品零售金额产生了2倍左右的乘数效应，拉升全年社零增速1个百分点。因此基准假设下，今年3000亿元中央财政资金预计可以拉动社零增速1.5个百分点。此外，为释放多样化、差异化消费潜力，推动消费提质升级，《报告》提出要增加优质供给，改善消费环境。包括扩大健康、养老、托幼等惠民服务供给；加快发展数字、绿色、智能等新型消费；落实和优化休假制度，充分释放文旅体娱等消费潜力；拓展消费地图，扩大入境消费、县域消费。

随着民生不断改善、消费场景不断扩容升级，“就业—收入—消费”循环的堵点预计将逐渐疏通，居民的消费能力、意愿和层级都将进一步提升，有望放大促消费财政资金的实际撬动效应。

发展两个“新”、稳定两个市场

• 科技创新与产业创新

当前我国经济进入新旧动能切换的关键时期。今年春节前后，DeepSeek（深度求索）在全球掀起“中国智慧”热潮，“杭州六小龙”概念广为传播，让人工智能等前沿科技领域成为海内外热议的话题。面对新一轮科技革命，政府持续提高对科技创新的重视。但是，在国内技术创新不断收获成果的同时，海外一些经济体仍试图进一步收紧对华技术领域限制。2025年2月21日，美国公布《美国优先投资备忘录》，备忘录在2024年10月拜登政府对华投资限制圈定的半导体、量子信息技术、人工智能这三大关键行业的基础上，增加了对生物技术、高超音速技术、航空航天、先进制造业、定向能技术等领域的关注。

在国内经济面临转型，而外部科技限制增多的背景下，今年《报告》继续保持对科技创新的重视，提出要“强化关键核心技术攻关和前沿性、颠覆性技术研发”。结合地方两会报告来看，加强基础研究和核心技术攻关主要集中在集成电路、新能源汽车、低空经济等细分行业。

在产业方面，《报告》再次强调要因地制宜发展新质生产力，对“人工智能+”领域的关注度进一步提升。伴随年初以来国产大模型降低开发门槛，今年多个行业有望进入“硬件规模化+软件开源化”阶段。《报告》明确提出将“支持大模型广泛应用”，智能网联汽车、人工智能手机和电脑、智能机器人有望成为“人工智能+”年内重点赋能领域。

在政策支持上，政府在今年将强化对相关科技行业的执法监督，集中整治乱收费现象，减轻企业监管压力。同时，政府将进一步完善相关产业融资配套机制，更好地分配和管理财政科技经费；地方政府则将积极利用专项债资金，加大对算力设备等基础设施的资金投入，引导科创企业加大投研领域资本开支。预计今年高技术制造业投资仍将保持较高速的增长，成为经济稳健运行的支撑项。

• 稳定楼市与股市

2024年四季度以来，在一揽子增量政策支持下，房地产、资本市场价格均较前期企稳，有效稳定社会预期并支撑内需修复。“稳住楼市股市”这一政策表述继去年12月政治局会议提出后，于今年首次被写入《报告》，可以看到，稳定资产价格仍将是宏观调控的重要着力点之一。

对于房地产市场而言，《报告》明确将“持续用力推动房地产市场止跌回稳”。今年稳楼市的核心仍然在于稳定需求与防范流动性风险。稳定需求方面，一是货币政策保持宽松。二是关注城中村改造进程。《报告》明确今年将“加力实施城中村和危旧房改造”。去年10月中旬，住建部提出支持通过货币化安置等方式新增100万套城中村改造和危旧房改造。从历史经验来看，货币化安置能够在较短时间内提振市场需求，需对后续货币化安置资金来源保持关注。三是地方政府将继续因城施策，调整限制性措施，包括调整住房限购、降低交易税、降低首付比例等。

对于稳定资本市场，短期来看，央行将继续运用去年9月末推出的“互换便利”“股票回购、增持专项再贷款”两项结构性货币政策工具；中长期而言，政府将聚焦推进资本市场改革。《报告》指出，将“深化资本市场投融资综合改革，大力推动中长期资金入市，加强战略性力量储备和稳市机制建设，改革优化股票发行上市和并购重组制度，加快多层次债券市场发展”。今年1月，六部门联合印发《关于推动中长期资金入市工作的实施方案》，推出提升各类资金实际投资比例、延长投资经理考核周期等政策措施。中长期资金对稳定资本市场的作用或将在年内率先体现。

纵深推进全国统一大市场建设

《报告》提出纵深推进全国统一大市场建设，破除地方保护和市场分割，打通市场准入退出、要素配置等方面制约经济循环的卡点堵点，综合整治“内卷式”竞争。

统一大市场建设是促进民营经济发展的重要保障。民营经济作为我国经济的重要组成部分，在稳定增长、促进创新、增加就业、改善民生等方面发挥了重要作用。然而，近年来，民营经济发展面临市场准入障碍、融资难融资贵、拖欠账款、乱收费等困难，民间固定资产投资连续两年下降。今年2月17日中央召开民营企业座谈会，习近平总书记出席并发表讲话，强调民营经济发展前景广阔、大有可为，鼓励民营企业为推动科技创新、培育新质生产力、建设现代化产业体系等作出更大贡献，释放出支持民营企业高质量发展的强烈信号。

会后多部门密集发声，积极部署促进民营经济发展的政策措施。国家发改委表示将进一步破除民营企业市场准入门槛，持续推进基础设施竞争性领域向民营企业公平开放，支持民营企业积极参与“两重”“两新”。市场监管总局表示要加快推进全国统一大市场建设，深入实施注册登记便利化改革，推行企业全生命周期服务；强化公平竞争审查制度刚性约束，完善反垄断指南，着力解决企业迁移难、地方隐性壁垒等问题。展望未来，随着民营经济营商环境优化、制度保障升级、创新支持加码，民营企业经营能力和发展信心将得到提振，预期转强，有望带动民间投资恢复增长。

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文 | 蔡伟 毕马威中国经济研究院院长

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（本文题图来源：新华社）