撬动50亿社会资本投入，江苏长护险试点做对了什么｜长护险扩围探路

编者按：经过九年的试点探索，长期护理保险这一社保“第六险”即将在全国范围内正式推开。自2016年首批15个国家城市试点以来，长护险已覆盖49个试点城市，累计260余万失能参保人享受待遇，基金支出超800亿元。这项制度的全面实施，不仅关乎数千万失能人员的切身福祉，更将深刻重塑我国养老服务格局，撬动万亿级银发经济新蓝海。

在试点收官、全国推开的这一关键时刻，第一财经将与政策制定者、照护行业从业者、受益者等做深入交流，总结地方探索的宝贵经验，前瞻制度落地可能面临的新挑战，共同见证我国养老保障体系的历史性升级。

家住徐州市鼓楼区拾屯街道杨西村的失能老人陈先生，可能自己也没有想到，卧床不起两年之后，还能再一次站立起来。

两年前，陈先生因脑梗后遗症重度失能，连最简单的日常动作都需要别人帮忙。2023年7月，来自徐州市社康老年服务中心的长护险护理员石师傅开始上门提供服务，严格按照康复流程为老人做肢体训练，从肌肉张力逐渐恢复，到能在搀扶下坐立，再到如今短暂的站立，陈先生的身体机能明显得以改善。

陈先生是江苏省6400万长护险参保人中的一员，也是江苏省现有享受长护待遇的30万人中的一位。长护险不仅可以报销长期护理服务费用，还可以通过专业的服务，让失能人员的家庭成员在繁重的照护事务中获得“喘息”，有效减轻失能人员家庭负担的同时还提升了失能人员的生活质量。

江苏省是我国人口“最老”的省份之一，每4个人就有一位60岁以上的老人。为了应对与人口老龄化相伴而来的失能、半失能人员的照护压力，江苏省在九年之前就启动了长护险试点，并成为我国为数不多的已实现长护险制度区域全覆盖的省份。

第一财经记者在江苏南通、徐州等地的采访中看到，长护险在有效保障失能群体权益、减轻家庭经济和照护负担、推动护理产业发展等方面发挥了积极作用，但目前江苏的实践中也存在筹资机制不健全、护理服务体系发展滞后，异地失能评估、待遇享受、费用结算等堵点，需国家层面尽快出台统一的顶层设计来加以解决。

2015年10月，中央首次提出探索建立长护险制度，在过去的近十年间，长护险在49个城市进行了国家试点，“加快建立长期护理保险制度”在今年政府工作报告中再次出现，我国长护险制度全面建立指日可待。

长护险试点直面“深度老龄化”

长护险，全称为长期护理保险，也被称为社会保险的“第六险”，是指为参保人员因年老、疾病或伤残导致长期失能后的基本生活照料以及与之密切相关的医疗护理提供服务或资金保障的社会保险制度。

在江苏的长护险实践中，长护险被赋予了三个功能定位，一是提供经济补偿、减轻失能人员家庭的费用负担；二是给失能人员提供专业规范的护理服务，提高失能人员的生活质量，更好地维护生命尊严；三是助力银发经济的发展。

中国政法大学政治与公共管理学院副教授廖藏宜对记者表示，江苏省长护险的制度建设和服务创新走在全国前列，这与其省域人口结构和社会需求是分不开的，江苏老龄化的程度非常高，人口老龄化倒逼政府推进长护险的发展。

《中国统计年鉴2024》显示，按照65岁以上人口占比排序，江苏省常住人口的老龄化程度排在全国第7位，之前的6位分别是辽宁、上海、重庆、黑龙江、吉林、四川。

截至2023年末，江苏省常住人口8526万人，老龄人口规模大，60岁及以上老年人口2089万人，首次突破2000万，65岁及以上老年人口1573万人；老龄化程度高，60岁及以上老年人口占比24.50%，65岁及以上老年人口占比18.45%，分别高于全国3.4个、3个百分点；老龄人口增长快，老年人抚养比27.14%，高出全国4.64个百分点，“十四五”期间，每年约150万人步入老龄。

同时还存在区域不平衡的情况，江苏省13个设区市中，65岁及以上老年人口占比首次全部超过14%，4个市（南通、泰州、盐城、扬州）超过21%，苏中、苏北地区老龄化程度明显高于苏南地区，其中，南通是中国老龄化程度最高的城市，2023年老龄化率达到30.1%。

应对人口老龄化是我国建立长护险的初衷。中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文在《中国医疗保险》中撰文表示，长护险试点的探索，为失能老年人建立起一道风险屏障，使“机构不能医、医院不能养、家庭无力护”的困局在一定程度上得到解决，成为我国应对人口老龄化和社会保障体系建设中的一项重要制度。他同时提醒，不可低估人口老龄化发展速度给长护险带来的压力。

老龄人口不断增多使得失能风险增加，家庭小型化又导致照护能力减弱，这种“一升一降”的现象，导致“一人失能、全家失衡”的问题日益突出。

以徐州为例，2023年末，徐州60周岁及以上人口200.98万人，占常住人口总数的22.28%；65周岁及以上人口150.86万人，占常住人口总数的16.72%。

在长护险一线工作的徐州社康老年服务中心长护险事业部部门经理陈琛，能够明显感受到近两年失能群体照护需求的增加。

徐州市社康老年服务中心护理员为失能老人提供上门服务 受访者提供

“每个月都会有很多老人从健康群体或是相对健康的群体因为疾病或是意外变为失能、半失能群体，需要长护机构上门进行生活照料或是医疗护理的需求量很大，月月都有新增。”陈琛说。

江苏省医疗保障局副局长陈亮对记者表示，江苏是人口深度老龄化省份，面临的人口形势十分严峻，保障任务也十分繁重。近年来，江苏全力推进长护险工作，2025年起，全省实现制度的区域全覆盖。

自2016年南通、苏州2市作为国家试点城市开展长护险后，到2023年，江苏省其余11市陆续启动了制度建设。截至目前，江苏省长护险参保人有6400万，累计有60多万人享受了长护险待遇，长护险基金支出110亿元，带动社会资本投入50亿元。

从多元筹资到城乡公平待遇的制度创新

2022年，江苏省医保局、省财政厅联合印发《关于深化长期护理保险制度建设的指导意见》，进一步增强制度建设的系统性、整体性、规范性、协同性。2023年初，《江苏省医疗保障条例》将长护险制度纳入医疗保障体系进行法治化推进，这在全国也是头一家。

廖藏宜认为：“江苏省长护险试点全省协同度比较高，又兼顾了各市的创新，从筹资、待遇、社会经办服务、管理四个环节都是全面和规范的，这使得江苏长护险成为一个比较成熟的护理保障体系。”

筹资是长护险试点面临的首要难题，稳定可靠的资金来源是一项社会保险可持续运行发展的重要物质基础。江苏明确要建立互助共济、责任共担的多渠道筹资机制，各市均建立个人缴费、医保基金划转、财政补助等多元筹资机制，各市职工和居民筹资标准相同或差异不大。

在待遇保障上，江苏实行城乡一体，职工和居民享受同等待遇，构建“以居家照护为主，兼顾机构照护；以生活照料为主，兼顾医疗护理”的待遇政策体系。

第一财经记者从徐州了解到，徐州市从板块上和人群上率先实现了长护险参保全覆盖。保障对象从重度失能拓展至中度失能人群。待遇标准主要按失能等级和不同护理方式予以确定，月度待遇标准从900元/月至2500元/月不等，有力地减轻了群众负担，

陈琛表示，与医保报销不同，职工和居民的长护险待遇是完全相同的，在日常的上门服务中，由于居民参保的基数比较大，他们服务居民参保人的数量还要多于职工参保人。

从各地实践来看，各市有各自的亮点，“南通模式”已成为省内各市乃至全国的可复制可推广经验。另外，南通还推出商业护理保险、建设长护服务产业园；南京正在探索异地居住失能人员待遇享受；镇江全力打造特色护理项目“不离床洗浴”等。

江苏省南通市医疗保障研究会会长顾忠贤表示，南通经过9年的实践，在制度框架、筹资渠道、保障方式、运行机制、监督管理等方面进行了有益探索，并取得显著成效，为国家长护险制度的顶层设计提供了宝贵的试点经验。

支付端改革培育养老照护市场

长护险制度落地后，照护服务市场除了个人支付外，增加了长护保险的支付，吸引更多的社会资本投入养老健康产业，促进现有医疗养老护理机构融合发展，同时，长护险需要更多的专业护理人员，增加了就业岗位，为社会创造更多的经济价值。

业内人士对第一财经表示，江苏省能够成为我国长护险试点的先行者，除了江苏老龄化程度较高、经济发展水平允许之外，江苏完备的制造业产业链也能支撑银发经济相关产业的发展。

廖藏宜认为，江苏长护险建设坚持了多元主体参与的原则，政府搭台设计制度，明确相应规范性文件，商保机构、社会经办服务企业、评估机构，照护师培训机构等多元主体都参与进来，实现了政府、企业和市场的协同。

长期照护师首批证书在江苏南通颁发 新华社图

顾忠贤对第一财经记者表示，南通长护险制度实施后，长护险基金有效激发服务供给方活力，定点服务机构从5家增加380多家，定点服务类型从照护服务扩展到评估、社区护理站等8类，吸引社会资本投资超过30亿元，其中护理院新增40多家。

在基本护理的基础上，根据基金承受能力，南通、苏州、徐州、常州、南京5个市拓展了居家辅助器具租赁服务。这项服务不仅为失能人员提供生活照护必需辅具，有效减轻家庭照护负担，还促进绿色环保循环经济发展，有效拉动了辅具产业的发展。

“长护险基金一定是要用于购买第三方服务，不能只是直接发钱，这样才能带动银发经济和养老产业的发展。”顾忠贤说。

江苏长护险试点中也面临护理服务体系发展滞后、供给侧结构失衡等短板，机构建设、服务质量、行为规范等相关标准还不完善。此外，针对中高消费群体的高层次、高质量、多样化服务需求，个性化服务供给也不足。

第一财经了解到，下一步，江苏长护基金支出以购买护理服务和辅具租赁为主，发挥支付杠杆作用，报销比例向居家和社区服务倾斜。对于现有的亲情照护补贴政策，根据各地护理服务供给情况，逐步减少、直至取消，防止长护险蜕变为现金福利制度。