文保建筑产权分散、地下管网逾70年未更新，历史文化街区如何“留改拆”

康有为故居里的垂花门榫卯已老化失效，近七成四合院存在木柱糟朽、梁架歪闪，九成院落无消防设施，地下管网超70年未更新，街区内文保建筑产权分散，“一房多证”现象也不少见……25日，当第一财经记者走访北京西城区大吉巷内的城市更新展区，一张张老照片、一段段大事记展现着更新前的老北京居民的生活图景。

大吉巷位于首都功能核心区，这里保存着大量明清至近代的历史建筑群，包括北京市级文物单位康有为故居以及米市胡同29号院、《每周评论》旧址等文保建筑。

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于持续推进城市更新行动的意见》（下称《意见》），提出在城市更新全过程、各环节加强城市文化遗产保护；落实“老城不能再拆”的要求。

北京是较早对城市更新工作进行地方性立法的城市，2023年《北京市城市更新条例》正式实施；第二年，历时12年的北京中轴线申遗成功，正式列入世界遗产名录。近两年来，在北京中轴线申遗的辐射影响下，集中联片带动了周围老城区的整体保护更新，大吉巷就是其中之一。

而与多地中心城区的历史文化街区更新工作类似，第一财经采访了解到，空间拓宽难、产权分割争议、文保建筑补偿“同院不同价”等问题，也曾一度桎梏该片区更新工作进程。

在这25万平方米的胡同“大杂院”中，大吉巷更新项目是如何在守住历史建筑保护底线下，破解老城危房更新“拆不得、改不动的”困局？为推动私房改造、社会资本参与和居民自主更新，政府又给予了哪些财税支持政策？取得怎样的成效？

图为北京大吉巷 吴斯旻/摄

产权分散难题如何解

根据《意见》，要建立以居民为主体的保护实施机制，探索合理利用文化遗产的方式路径，与此同时，要“一屋一策”提出改造方案，严禁以危险住房名义违法违规拆除改造历史文化街区、传统村落、文物、历史建筑。

换言之，更新项目应该跟着规划走，而规划需充分体现原住居民的意愿。涉及不可移动文物、历史建筑等保护对象的，也不能因存在结构安全问题而一拆了之。

然而，要想凝结多方共识，实现政府、居民和社会资本“三方共赢”并非易事。

“居民的顾虑至少来自三个方面。”一名熟悉北京城市更新工作的业界专家对第一财经介绍说，其一，产权历史遗留问题，比如曾有四合院因为存在产权分割争议，导致改造搁置两年之久；其二，老年居民担忧“离故土、失邻里”，依赖胡同经济的小商户则担心失去生计凭仗；其三，文保院落补偿溢价不同，共有产权比例存在政策透明度不足等问题，“同院不同价”引发争议。

私有产权住房的改造，一方面关乎历史文化街区改造的完整度；另一方面，由于建成年份久远且长年失修，无论是涉及私有产权的文保建筑还是其他住房建筑，均存在不小的安全隐患，居住功能也不健全。所以，从安全性和住房品质提升的角度，也亟需推动相关私有产权住房的更新改造。

“比如，在大吉项目改造前，90%院落无独立厨卫、冬季燃煤取暖，人均面积仅8平方米；又比如部分建筑木构件承载力仅为设计值40%，85%电气线路老化，地下管网超70年未更新，进而又使得夏季涝频发威胁建筑基础。”作为该片区更新项目规划负责人，中海地产北京新城公司设计总监王璞告诉第一财经。

要想推动历史文化街区更新中的私房改造，清华大学建筑学院教授、国家遗产中心副主任张杰日前在接受第一财经采访时曾提到，需要加大政策扶持，扩大税收减免政策覆盖力度。

这在北京部分改造项目中已有所体现。据前述专家介绍，在一定产权属性房屋改造中，地方财政根据实时政策给予居民“补贴”。

“直接补贴是在房屋修缮和腾退奖励两个方面。对于前者，但凡选择自主修缮的，按房屋建筑面积给予一定补贴；对于后者，对在规定期限内签约腾退，给予原房屋相关奖励。”该业界专家表示。

“我们已利用企业自有资金有序推进完成了直管公房申请式退租工作，执行申请式退租等程序，实现片区的企业自主城市更新，后续将随政府相关政策实时更新推进。”大吉项目总负责人孙齐林告诉第一财经。

此外，根据第一财经走访了解，除了居民住房，在大吉更新片区，也有不少文保建筑也存在产权分散问题，其中就包括康有为故居。

“我们在改造中建立了文物专家、居民代表、规划师组成的利益相关者协同机制，一方面以曾居住在此的后代传人复原手稿修复建设，另一方面借助现代数字化技术进行精细化修缮，实现胡同肌理、四合院格局的良好保留。”宣南文化研究会会长李金龙告诉第一财经。

城市更新需要政策弹性

在城市核心区，城市更新理论上可以为城市发展带来新增容量；但当城市更新的项目落在了历史文化街区的改造上，空间拓展则会面临种种钳制，这在“减量发展”的北京，尤是如此。

“在北京大吉片区的历史文化街区更新中，空间开发确实面临严格的政策约束与风貌保护双重挑战。”王璞坦言。

但他同时表示，近年来，北京出台了多项城市更新相关政策文件，这些政策提供了更多存量空间立体开发的可能性。

比如，去年12月，北京市规划和自然资源委员会发布实施《北京市控制性详细规划实施管理办法》（下称“办法”）。根据该办法，在坚持空间维度刚性管控基础上，鼓励设立建筑规模指标流量池，允许建筑规模在街区与街区之间、街区与乡镇之间统筹使用，该办法也增加了市级弹性预留指标，为保障经济社会发展需要、精准投放规模指标预留弹性。

前述《意见》还进一步提到，推进建设用地使用权在土地的地表、地上或者地下分别设立。

在大吉巷的改造项目中，王璞告诉第一财经，地下空间开发就是重要一环。“这得益于北京的‘地下空间分层确权’政策，将停车场、设备用房等纳入不计容范围，释放地面空间用于公共服务设施。”王璞说。

在王璞看来，相较于市场自发主导的城市更新模式，历史街区更新需构建“政策弹性化+治理民主化+文化资源化”的三维体系。政策弹性化是基础也是保障，惟其通过多种政策工具，方能最终破解开发强度与风貌保护之间的矛盾。

为进一步推动北京城市更新工作，北京市住房和城乡建设委员会主任王飞25日刊文透露，下一步，北京将继续“深化改革创新”，包括明确60项城市更新领域政策机制和改革任务，集中出台一大批增量政策，有效引导市场预期，激发市场活力，增强发展动力；建立完善城市体检和城市更新一体化推进等机制，推动建立政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式。