杨瑞龙：选择最优政策手段刺激内需

4月份统计数据显示，当前国民经济顶住压力稳定增长，延续经济趋稳的总体态势，若干指标表现良好。但外部环境仍然具有不确定性，多重风险交织叠加，国内经济回升向好的基础还需进一步巩固。正如许多专家所指出的，内需不足仍是经济运行中的一个突出矛盾，叠加外部冲击，未来中国经济增长面临一定的不确定性。因此，实现年内5%的增长目标有压力、有挑战。应对经济下行压力，我们需要继续加大对内需的刺激力度，但在政策手段选择及政策侧重点等方面依然存在分歧。

第一个问题，最优的宏观经济政策手段是财政政策还是货币政策。

同一个政策目标可以通过不同的政策手段来实现，此时决策者面临选择问题，即选择哪种政策手段最有利于实现既定的政策目标，这实际上是一个估计政策手段的效率问题。在选择不同的政策手段时，以下七个原则可以作为关键考虑因素。

原则一：对政策手段反应的大小。主要考量目标变量对某一给定政策手段的反应大小，以及这一反应与决策者预期的一致性。应选择最有力度的政策手段。

原则二：政策手段显效的速度与结果。政策手段的选择应考虑预期效果能否实现及实现预期目标需要多长时间。应选择能够较快实现政策目标，并且能够迅速显现政策效果的手段。

原则三：政策手段克服不合理经济现象的作用大小。一般而言，偏好选择能够对非合理经济现象（如产能过剩、价格低迷等）直接起到决定性作用的政策手段。

原则四：资源成本。政策手段往往需要一定的资源成本，包括直接成本和间接成本。应选择能够实现一定的政策目标，且成本花费较小的政策手段。

原则五：选择性与变动性。由于政策手段具有灵活性，应选择哪些可以以一种以选择性方式实现政策目标的政策手段，并且偏好于具有一定变动性的政策工具，从而提高政策效率。

原则六：间接经济效益。某些政策措施在实施过程中可能会产生间接效应，应选择正面间接效益大于负面间接效应的政策手段。

原则七：社会政治效应。应从社会整体效益的角度来衡量，选择能够最大化社会利益，同时最小化社会政策成本的政策手段。

在当前宏观经济背景下，财政政策的效果优于货币政策。通常来说，在需求不足的情况下，财政政策的效果大于货币政策，且起效较快；在通货膨胀环境下，货币政策的选择空间更为广泛。目前我国宏观经济的主要问题是需求不足，物价水平低迷，尽管当前名义利率已经处于较低水平，但实际利率仍然较高。关于是否应出台零利率政策，当前存在一定的争议。许多专家认为，在中美利差倒挂的情况下，我国降息空间相对有限。目前，我国一年期活期存款利率几乎接近零，一年期定期存款利率跌破1%。在需求不足、产能过剩的背景下，融资成本不再是决定企业投资的最主要因素，更为重要的是企业对未来的预期和信心。因此，在当前形势下，财政政策显得更加快捷和有效，通过财政手段的有效启动，或减税，或增加政府开支等，都可以改善企业和家庭的预期，从而显著提振投资信心与消费信心。

财政手段可分为收入政策与支出政策。与支出政策相比，目前收入政策的使用空间相对有限。例如免税政策和优惠政策等刺激经济的措施，其作用空间并不广泛；通过税收体制改革或税收政策调整来刺激需求的实施成本较高。

相对而言，通过财政支出政策刺激投资和消费的操作空间较大，包括扩大财政赤字以增加财政支出。财政支出涵盖多个领域，主要包括投资和消费方面的支出，如基础设施投资、消费补贴、社会保障、失业补贴、转移支付等，财政支出政策既可以从投资端、也可以从消费端发力。

第二个问题，政策的发力重点应侧重于投资端还是消费端？

毫无疑问，在当前内需不足的宏观环境下，适当扩大财政赤字来加大财政支出的力度有助于向市场传递一个明确的信号，从而改善微观主体的预期。但通过扩大财政支出来刺激内需的过程中应考虑财政赤字的可持续性，过度扩大财政赤字可能对经济产生负面影响。如何在有限的财政预算规模的情况下提高财政支出刺激内需的效果，财政支出重点需要在投资和消费之间做出权衡。政府在基础设施等方向上的投资能对经济发展具有拉动作用是毋庸置疑的，但许多专家也提出了对当前基础设施等投资效率的担忧，尤其是有投资价值的基础设施项目越来越少。有些地方建设了机场，每年的客流量远远不能覆盖其运行成本，每年都用动用财政资金弥补其亏损，地方重复建设问题突出，造成资源错配与浪费。

基于以上分析，短期内财政支出政策的重点应更多集中于消费端。然而，有专家认为，消费是慢变量，投资是快变量，在短期内有效提振需求方面，投资的作用更为显著，因此要更多通过投资端来拉动经济。确实，从经济学原理上来说，消费取决于收入，而收入受制于就业，就业则决定于企业对劳动力的需求，而这又与企业投资有关，相对于投资而言，消费是慢变量，即它要经过一个循环才能影响消费。但财政政策可以通过有效刺激消费，使其成为快变量。例如消费补贴、以旧换新政策等，特别是通过向居民发放消费券、加大社会保障的资金注入、成倍提高农民的退休金等方式能够改善居民的预期，在较短的时间内提振消费。正如余永定教授提到的，如果通过财政手段使居民的永久性收入得到提高，这一政策将在短期内对消费产生显著效果。此外，目前就业形势面临一定挑战，尤其是年轻人群体的就业压力较大，可以通过财政支出完善失业救助基金和失业补贴等政策，这将有助于刺激消费端。

应该说，应对当前需求不足，财政政策应同时在投资端、消费端发力，但我们需要改变一下习惯性思维，在消费端采取更加有力的措施。一方面，投资仍然是至关重要的。过去，我们通常通过投资来推动经济增长，已经形成了较为熟悉的思维惯性、政策机制和相关配套措施。为了防止低效投资，应建立黑名单制度，确保资金流向高效部门，最大限度地发挥资源的使用效率。另一方面，需要通过财政政策来促使消费这一慢变量转变为相对的快变量。未来，可以把消费作为财政政策框架中一个更为重要的环节，出台更多实实在在的能够直接刺激消费的短期有效政策措施刺激消费，通过投资端和消费端的同时发力，共同推动投资需求和消费需求的增长，从而促进经济的可持续稳定发展。

（作者系中国人民大学国家一级教授、经济研究所联席所长、中国宏观经济论坛联合创始人、联席主席）

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