特稿｜孙明春：“稳就业”的多维内涵与综合对策

4月底的中央政治局会议提出，要“着力稳就业、稳企业、稳市场、稳预期，以高质量发展的确定性应对外部环境急剧变化的不确定性”，把“稳就业”排在“四稳”之首，反映出中央对就业问题的高度重视。当前，在复杂多变的国内外经济、社会、科技与地缘政治环境下，“稳就业”具有更丰富的内涵。二十届三中全会提出，要“完善就业优先政策，健全高质量充分就业促进机制”。这意味着，“稳就业”不只是实现“充分就业”，还要实现“高质量就业”；也就是说，需要兼顾就业的总量与结构、数量与质量，全面提升劳动者的获得感、幸福感和安全感。因此，有必要理解“稳就业”的多维内涵，有针对性地综合施策，快速有效地落实中央的“稳就业”部署。

多维度理解“稳就业”的内涵

在新形势下，“稳就业”应包括以下内涵。一是稳就业数量，确保实现充分就业；二是稳就业结构，确保各类劳动者群体都能实现或接近实现充分就业；三是稳就业质量，确保劳动者的收入水平不显著下降，保障劳动者的权益不受侵犯，提升就业的获得感和幸福感；四是稳就业预期，增强劳动者就业的安全感。

1. 兼顾就业总量与结构

根据国家统计局数据，2025年4月份，全国城镇调查失业率为5.1%（图1），低于年初政府工作报告设定的目标（5.5%），也低于历史均值（5.2%），显示当前就业形势相当健康。仅从该指标来看，当前似乎没必要把“稳就业”放在“四稳”之首。

城镇调查失业率是个总量指标，可一目了然地概括劳动力市场的总体形势，但它无法反映就业结构上的差异。例如，分年龄来看，2025年4月，中国城镇16~24岁人群的失业率为15.8%，25~29岁人群的失业率为7.1%（图2），显示当前年轻人（尤其是大学毕业生）就业面临较大困难。显然，从就业结构数据来看，“稳就业”的必要性和紧迫性大大提升。因此，“稳就业”应兼顾就业总量与结构（包括年龄、地区、行业、性别等），努力寻找结构性挑战背后的原因，采取有针对性的措施，确保“稳就业”政策能够惠及最需要的群体。

2. 兼顾就业数量与质量

失业率是反映劳动力市场供需状况的数量指标，它无法涵盖就业时长、收入高低、工作负荷等就业质量问题。为实现高质量充分就业，有必要关注就业不足、降级工作、超负荷工作等就业质量指标。

就业不足（underemployment）是指劳动者在其选定的工作领域无法获得足够工作量和足够收入（因此往往不得不延长工作时间或同时兼职多份工作）的现象。根据国家统计局的定义，就业人口是指在调查参考周内，为了取得劳动报酬或经营收入而工作了1小时及以上的人；或因休假、临时停工等原因在职但未上班的人。按照这个定义，只要劳动者在调查参考周内工作1小时以上，就会被归为就业人口。这意味着，失业率指标无法反映就业不足的现象。

以网约车为例，近年来，共享经济的发展催生了网约车司机这种“灵活就业”模式。大量劳动者全职或兼职进入网约车行业，创造了大量灵活就业岗位。然而，在乘车需求没有同等幅度增加的情况下，网约车供应的大幅增加引发了就业不足的问题。根据交通运输部数据测算，截至2024年10月，网约车的人均订单数和车均订单数分别为每月135单/人和314单/车（相当于每天4.3单/人和10.1单/车），比2020年12月分别下降了51%和55%。对网约车司机而言，这意味着月收入大致减半，很多司机可能面临就业不足的挑战。由于就业不足直接影响到劳动者的家庭收入和生活质量，值得高度重视。

除了无法获得足够工作量和足够收入之外，就业质量下降还表现为“降级工作”，即劳动者因无法在其选定的专业领域找到工作，不得不在与其劳动技能不相匹配的其他领域（往往是收入更低的领域）工作。由于网约车、外卖、代驾、短视频/直播等行业的就业门槛较低，一些在自身专业领域无法找到合适工作的劳动者大量进入此类行业，虽然暂时获得了就业机会，但他们对此类工作的满意度却不一定很高，收入也不一定能达到预期。

就业质量下降的第三种情况是超负荷工作。在劳动力需求偏弱的市场环境下，劳动者之间的竞争加剧，雇主也有可能要求员工加班加点、超负荷工作。另外，在订单减少、收入下降的背景下，很多“灵活就业者”不得不依靠延长工作时间（包括待工时间）来试图增加总收入，导致劳动者工作时长持续上升。我国《劳动法》第三十六条规定，“国家实行劳动者每日工作时间不超过八小时、平均每周工作时间不超过四十四小时的工时制度”。但统计数据显示，我国企业就业人员平均每周工作时间长期高于法定工时，而且呈上升趋势，从2017年6月的45.7小时增长到2025年4月的48.3小时（图3）。

3. 重视劳动者的就业感受与就业预期

除了定量的统计指标之外，反映劳动者“就业感受”或“就业预期”的问卷调查也是判断就业质量的重要依据。虽然对“就业感受”和“就业预期”的定义比较模糊，受访者的回答也不一定精准，但这类调查却是综合了多维信息和体验的全息反馈，能够更全面地反映劳动者的获得感、幸福感和安全感，是“稳就业”不可忽视的决策依据。

以国家统计局公布的消费者信心指数为例，2022年初，受新一轮新冠疫情冲击影响，城镇调查失业率一度飙升，同期消费者信心指数中的就业分项（包括就业满意指数和就业预期指数两个分项）也大幅下挫（图4）。之后，随着疫情得到控制，经济活动逐步恢复正常，失业率逐渐回归到历史均值甚至更低，但就业信心指数却持续下挫，未回升至2022年之前的水平。

由于就业预期影响收入预期，进而影响到劳动者的消费信心与消费倾向，只有稳住就业预期，才能有效提振居民消费；否则，在缺乏就业安全感的情况下，即便有工作、有收入、有储蓄，劳动者依然不敢贸然增加消费。这意味着，稳定和改善就业预期很可能是实现消费可持续复苏的关键之举。

全方位落实“稳就业”部署

根据前文分析，为实现二十届三中全会提出的“高质量充分就业”目标，有效落实中央政治局提出的“稳就业”工作部署，有必要多管齐下，兼顾就业总量与结构、数量和质量，以及劳动者的感受与预期，全方位解决劳动者面临的各项挑战。

1. 加大逆周期宏观调控政策的力度，稳定就业基本盘

鉴于就业与经济增长息息相关，通过稳增长来“稳就业”是首选之策。2024年9月底以来，中国政府推出一系列稳增长举措，包括降准降息、加大财政货币政策逆周期调节力度、稳定股市楼市等多项举措，对“稳就业、稳企业、稳市场、稳预期”发挥了重要作用。

从劳动力市场来看，劳动者对就业的信心与预期受到企业投资与雇佣决策的影响，后者则取决于企业家对需求前景的预期；而需求中的消费需求又受到消费者（其中大部分也是劳动者）对收入及就业前景的预期影响。显然，收入、就业、雇佣、生产、投资、消费等变量已缠绕在一起，形成一个“鸡生蛋、蛋生鸡”的循环。要想打破这一循环，必须从消费、投资、就业、资本市场等多方面入手，多管齐下，全面提振消费者、企业家与投资者信心，才能切实提振内需，扩大就业，推动经济实现可持续增长。因此，应进一步加大逆周期宏观调控政策力度，一鼓作气，尽快打破这一循环。

2. 加强对青年人就业的政策支持

青年人（尤其是大学生）就业难可能有多方面原因。一方面是青年人面临“新手困境”，尤其是那些初次进入劳动力市场的青年人，因缺乏就业经验更难找到工作；另一方面，近年来，受多方面因素影响，服务业的多个领域（如教育、金融、房地产、线下批发零售等）受到冲击，至今尚未完全复苏，而这恰恰是青年人（尤其是大学生）就业密集的行业。

在面临就业困难的同时，青年人还缺乏失业保障。根据我国《社会保险法》及《失业保险条例》，失业人员必须符合下列条件，才能从失业保险基金中领取失业保险金：（1）失业前用人单位和本人已缴纳失业保险费满一年的;（2）非因本人意愿中断就业的;（3）已进行失业登记，并有求职要求的。这意味着，由于从未缴纳过失业保险金，应届毕业生不符合领取失业保险金的条件；如果毕业后未能找到工作，他们在求职期间将无法获得失业保障。

针对上述问题，建议（1）加大促进服务业发展的政策扶持力度，通过扩大服务业需求来扩大对青年劳动力的需求；（2）加强对青年人就业指导和培训实习的政策支持，鼓励有条件的企业增加大学生实习机会，帮助青年群体克服“新手困境”；（3）建立更加普惠的失业保障制度，加强对青年人（尤其是应届毕业生）失业期间的社会保障。

3. 加强对就业不足人群的社会保障支持，提升就业安全感

鉴于越来越多的劳动者选择灵活就业，就业不足者的社会保障问题越发重要。按照《社会保险法》及《失业保险条例》的规定，除应届毕业生外，很多从事“零工经济”的灵活就业者、自由职业者、自雇劳动者等群体可能也没有领取失业保险金的资格，因为（1）他们的工作时间碎片化，工作需求时有时无、断断续续，即便收入微薄，却不能被定义为失业人员；（2）许多灵活就业者并没有固定的雇主（用人单位），无法满足“失业前用人单位和本人已缴纳失业保险费满一年”的要求。

二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》提出，要“健全灵活就业人员、农民工、新就业形态人员社保制度，扩大失业、工伤、生育保险覆盖面”，显示了中央对上述问题的高度重视，有必要抓紧落实。今年以来，京东和美团等数字平台企业纷纷宣布为外卖骑手缴纳社保，显示出平台企业响应中央号召，主动改善灵活就业者的社会保障与福利。

建议进一步完善社会保障机制，建立更加普惠的失业救助体系。可考虑：（1）总结广东省探索实施灵活就业人员缴纳失业保险的地方经验，创设全国统一的灵活就业人员失业保险条款，允许灵活就业者、个体工商户等参加失业保险；（2）扩大失业救助的覆盖范围，给收入低于一定水平的“就业不足者”提供最基本的生活救济金。

4. 倡导ESG理念，保护劳动者的合法权益

在经济下行期，劳动力市场竞争更为激烈，有些雇主可能会对员工提出过分的工作要求。对此，应支持劳动者根据《劳动法》保护自身的合法权益，政府主管部门也应加强对企业雇佣行为的监管，确保劳动者的合法权益不被侵犯。与此同时，应倡导企业践行ESG（即环境、社会与公司治理）理念，鼓励有条件的雇主主动增加就业或实习岗位；鼓励雇主更加关注员工的健康、福利与职业发展，形成良性的企业文化，实现企业与员工的共赢。

5. 完善就业统计体系，增加就业质量指标，完善决策基础

高质量的决策是基于高质量的数据与信息基础上的。由于共享经济、零工经济等“新经济形态”不断涌现，劳动者的就业灵活度明显提升，但就业的稳定性和收入的稳定性也相应下降，对劳动者的就业质量产生显著影响，进而影响家庭消费等经济行为。因此，有必要完善现有就业统计体系，加入更多反映就业质量的指标，为“稳就业”决策建立多维度的统计指标支持体系。

建议：（1）基于月度劳动力调查，增加发布劳动参与率、就业不足率（underemployment rate）、平均周薪或时薪等统计指标；（2）尽可能将灵活就业人员全面纳入各项劳动力市场统计调查中，并分类发布灵活就业者统计数据；（3）发布劳动与就业预警报告，及时提示存在劳动力供给过剩或短缺的行业，帮助劳动者形成合理的就业预期，支持劳动者进行理智的择业决策，推动实现高质量充分就业。

（作者孙明春系香港中国金融协会副主席；陈维宣系腾讯研究院高级研究员）