专项债十年：额度大增，投向领域多元化|财税益侃

地方政府专项债券已然是当前中国稳投资、防风险的重要政策工具。

根据财政部数据，自2015年中国首次发行不足1000亿元的新增专项债券以来，专项债发行规模整体上保持快速增长，2025年预计发行44000亿元新增专项债，是2015年额度的48倍多。

从2015年至2025年的新增专项债发行规模及增速看，“十四五”时期总体上发债规模持续攀升，增速较“十三五”时期明显放缓，仅2022年和2025年保持了两位数增长。

近年新增专项债发行规模增速放缓核心原因是，专项债务限额需要与政府性基金预算收入及项目收益相匹配。随着近些年能够实现项目收益覆盖融资本息的专项债项目减少，以及近些年房地产市场调整，以卖地收入为主的地方政府性基金预算收入下滑，新增专项债发行规模增速放缓。

自2022年新增专项债发行规模提升至约4万亿元历史高位后，2023年和2024年连续两年新增专项债发行规模基本都稳定在4万亿元左右。出于稳投资、防风险、稳经济需要，2025年国务院再度提升新增专项债限额至4.4万亿元，新增专项债额度发行额度再次实现约10%增长。

2024年底国务院办公厅发布《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（下称《意见》），通过“负面清单”模式大幅扩大专项债券投向领域。此举意味着，越来越多领域的项目纳入专项债支持范围。这在一定程度上缓解了前述符合专项债投向及收益要求项目不足的问题。

今年，地方政府也在尝试将专项债资金投向更多的领域。比如，6月，北京发行100亿元新增专项债券投向北京市政府投资引导基金。

此外，2025年新增专项债额度出现明显增长，与今年至少安排其中的8000亿元用于化解存量隐性债务、偿还拖欠企业账款有关。此举旨在防范地方政府债务风险，并助力解决政府拖欠企业账款问题。

粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经，今年上半年新增专项债券加快发行，资金投向领域进一步拓宽，重点用于项目建设、债务化解、土地收储等。截至6月底，新增专项债券已发行近2.2万亿元，发行进度为49.1%，快于去年同期的37.2%。新增专项债券资金投向多元，主要投向三大领域：用于项目建设的新增专项债1.5万亿元，占比为69.6%。用于化债的新增专项债券4647.8亿元，占比21.5%。这有助于降低地方政府付息压力、缓释地方政府债务风险。用于土地收储的新增专项债券1924.9亿元，占比8.9%。新增专项债券资金收回收购存量土地，通过减少市场存量土地规模、改善土地供求关系，有助于促进房地产市场止跌回稳。

部分省份的新增专项债用途安排显示，更多的资金用于化债及解决拖欠企业账款。比如，根据云南省人大常委会公布数据，云南省今年新增专项债资金中的76%用于支持各地统筹用于隐性债务化解、解决拖欠企业账款等，约24%资金用于项目建设。

财达证券常务副总经理胡恒松告诉第一财经，此前专项债券主要应用于有一定收益的项目，并以项目收益还本付息。今年新增专项债可用于偿还拖欠企业账款，并继续可用于偿还存量隐性债务，意味着新增专项债券的用途多样化，不单单局限在政府投资项目上，只要是有利于地方政府解决财政问题的方向都将支持。最终偿债通过带动辖区经济增长，从而带动财政收入增长来偿还。

去年底发布的《意见》，也拓宽了专项债偿还资金来源，不再像之前局限于政府性基金预算，而允许地方通过一般公共预算依法分年安排专项债券项目财政补助资金等方式来偿债。

受近些年新增专项债额度大增，以及为化解隐性债务风险而大幅增加再融资专项债券发行影响，地方政府专项债券余额快速增加。不过，这都控制在限额之内，风险总体安全可控。

根据财政部数据，2015年末地方政府专项债务余额约5.5万亿元。截至2025年5月，这一余额增至约34.1万亿元，在2025年专项债务限额（39.9万亿元）以内。