遭遇罕见大考，美联储独立性走向何方

从强制要求美联储降息，到突然解雇美联储理事会成员，再到公然将亲信配置到美联储决策层，美国总统特朗普与美联储的权力博弈正在不断升级。尽管美联储日前做出了降息25基点的决定，但双方对弈不会就此停止。这场关乎政治力量与经济规律、行政干预与市场工具、宪法权限与制度边界之间的激烈较量，不仅是共和党与民主党利益对抗与互相否定的又一次公开表演，更可能彻底动摇美联储独立性根基，同时改变现代货币政策体系走向。

独立性是美联储的底色

独立性既是美联储的深厚底色，也是美联储顽强守卫的一面神圣大旗。1907年，美国商业国民银行以及纽约第三大信托银行尼克博克斯信托拉响破产警报，随后发生挤兑风潮，且可能传染到其他银行以及信托机构，整个金融系统都将遭受冲击。恐慌之下，摩根银行在美国财政部的支持下联合多家金融机构出资救市，阻断了危机传染链。经此一役，美国政府看到了市场力量的强大，也更担心私人经济会干预和控制国家金融调控大权，美联储因此诞生。

看得出，美联储是为维护国家宏观政策运行独立而产生。1913年《联邦储备法》落地。该法规定，中央银行联邦储备体系由联邦储备系统理事会、联邦公开市场委员会（FOMC）、地区联邦储备银行、成员银行、联邦顾问委员会五个部分组成，其中联邦储备系统理事会、FOMC、地区联邦储备银行是三个最重要的实体。作为货币政策的最高决策机构，理事会成员由7名执行委员（理事）和12名联邦储备银行行长共同组成，而FOMC由理事会7名执行委员、5名地区联邦储备银行行长组成，为联邦系统理事会的日常决策代行机构，12名委员中有7位执行理事有决策投票权，其他5位列席公开市场会议，参加讨论的同时也会对FOMC的决策产生一定影响。另外，地区联邦储备银行采取董事会制，董事会成员由行长和8名董事组成。

很难说美联储是一个纯政府机构，但它也不是一家私人组织。一方面美联储7名执行（常任）理事都要经过总统提名与国会确认后才能有效，地区联邦储备银行行长成为FOMC成员也须获得美联储理事会的批准；美联储承担着创造货币、货币政策制定以及金融监管职能，地区联邦储备银行也履行着中央银行的公共职能，以此观之，美联储显然具备了公共机构的性质。另一方面，从财产所有权来看，美联储的资产主要由3000多家会员银行集体入股所成，后者是私人所有的金融机构，这样的股权结构使美联储具备了非公有化和独立的属性。

首先，无论是美联储还是地区联邦储备银行，都不是营利机构，也不接受国会拨款，美联储收入主要来源于持有证券的利息收入；其次，美联储7名执行理事任期长达14年，远超总统的4年任期，由此增加了总统任期内控制理事会的难度；再次，1977年《美联储改革法案》明确规定，美联储仅对国会负责，不受总统指挥，且任命理事需征得国会认可，总统罢免理事也须经过参议院这一关。

美联储独立性并非仅仅是纸面规定，而是在经过了数次危机和试错的残酷洗礼后逐步确立起来的。二战时期，美国政府发行了巨额国债，财政部要求美联储“钉住”国债收益率降低利率，美联储被迫服从，结果战后大通胀流行，倒逼美联储与财政部谈判，继而产生了1951年《财政部-美联储协议》。美联储依规摆脱了财政部的控制，且不再承担维持国债利率稳定的义务，美联储独立性的实践基石由此铸定。

尼克松执政后期，美国失业率加速上行，美联储在白宫压力下推出宽松货币政策，结果不仅就业市场没有改观，反而在能源价格上涨驱动下通胀急剧恶化；随后，卡特政府任命保罗·沃尔克担任美联储主席，沃尔克顶住压力将联邦基准利率提高至两位数以上，虽然此举引发了经济衰退，却成功阻止了恶性通胀，沃尔克因此赢得了“通胀斗士”的声誉，美联储在获得巨大公信力的同时，独立性大大得到提升。

特朗普三部曲

迄今为止，16位美联储主席的主政之旅，没有哪一位像鲍威尔那样承受了超乎寻常的权力之压。特朗普在第一任期就对鲍威尔“加息过快、降息不足”的行为公开指责，再次走进白宫，特朗普更是没有停止过对鲍威尔的谴责、嘲讽与贬损，甚至不止一次地发出要解雇鲍威尔的威胁。

客观评价，在与鲍威尔的推拿大戏中，特朗普算不上赢家。鲍威尔个人行为检点、公共决策并无失当，特朗普无正当理由提出解雇，《联邦储备法》也为鲍威尔穿上了护身符。即便鲍威尔选择降息，也绝对不是投特朗普所好，而是确实觉得美国就业市场存在收缩风险。

未能驯服鲍威尔之后，特朗普很快从美联储其他关键成员身上撕开缺口。

这道缺口是2022年出任美联储执行理事、2038年任期届满的库克。联邦住房金融署调查得知，库克2021年按揭购买了两处房产，均以 “第一住所”申报，从而重复获得了优惠贷款；同年又按揭购买了另一套房产，申报为“第二居所”，同样拿到了优惠的贷款首付。基于此，特朗普盟友、联邦住房金融署署长比尔·普尔特向司法部递交刑事转介信，指控库克可能涉嫌抵押贷款欺诈与虚假陈述的刑事犯罪。特朗普则通过社交媒体宣布“立即解除”库克的理事职务。

美联储历史上从未出现过总统罢免理事的行为，对此库克表示不服。从时间上看，库克名下三套房产及购买行为均发生在其进入美联储之前，且此类任职前未经司法认定的行为从未有纳入先例，而且《联邦储备法》明确规定，总统仅可在理事存在“渎职或重大过失”等“正当理由”时予以罢免，特朗普的罢免行为既存在不当，也有法律依据不足的嫌疑，对此，地方法官就库克提出的诉讼做出了初步裁定，库克可继续留任，同时上诉法院也驳回了特朗普解职库克的请求。特朗普肯定会不依不饶，接下来案件可能提交到最高法院。鉴于最高法院在过去多次裁决中支持总统对行政机构领导层的罢免权，库克最终能否留任充满悬念。

同时，特朗普提名白宫经济顾问米兰出任美联储理事，获得了参议院批准，以接替本将于明年1月任职届满但却在今夏主动提出辞职的美联储执行理事库格勒之职。加上自己钦点的美联储执行理事沃勒与鲍曼，特朗普便可操控美联储常任理事七人中的三人，且鲍威尔即将于明年5月任期届满，美联储核心权力架构大概率发生重大改变。

外界注意到，特朗普很可能还会针对地区联邦储备银行人事改选，导演第三场大戏。12家地区联邦储备银行行长即将于明年第一季度重新选任，其中新任行长依规进入美联储理事会，部分将来可能出任执行理事，虽然新任行长由地区联储董事会投票产生，但更需得到美联储理事会批准尤其是7人执行理事投票认可。在已经控制了执行理事多数派的前提下，特朗普自然不会放过可以挑选地区联储储备银行新掌门的大好时机。

负面影响多维而深远

区别于FOMC只有7位执行理事才有投票权，美联储理事会中19位理事均具有投票资格，也是采取多数原则，如果特朗普在赢得7位执行理事多数席位的同时，还能够通过操控地区联邦银行行长人选并将其绝大部分纳入阵营，便既可以决定联邦基金利率（FFR）的调整大权，也可左右存款准备金利率（IORB）的设定大权。德意志银行的报告指出，这将是美联储在独立性“防火墙”被破除后面临的最严峻考验之一。

美联储手中有FFR、IORB和ONRRP（隔夜逆回购利率）三大直接影响利率的核心工具，其中FFR和ONRRP由FOMC投票决定，IORB的调整由理事会多数票决而成。对于特朗普来说，能够通过FOMC直接压低FFR从而推行宽松货币政策当然最好，但如果FOMC投票出现意外，他还可以推动理事会单方面投票降低IORB从而实现宽松政策目标，虽然FOMC能够通过调整ONRRP构成对冲，但这种利率工具的对抗势必导致货币市场出现混乱，对FOMC传统决策框架构成冲击。

历史上，除了尼克松时期美联储因放弃独立性导致恶性通胀的沉痛教训外，土耳其因总统埃尔多安也屡次干预央行利率决策造成通胀居高不下，欧洲经济政策研究中心的追踪研究也发现，英国央行独立性提升与通胀下降趋势一致，且多数独立央行在疫情后通胀飙升的情景中仅用两到三年便控制了通胀。系列事实证明，央行独立性是抑制通胀的基石。一旦美联储独立性丧失，不仅其抵抗通胀的公信力将受到损害，对物价走势前瞻性指引政策也会受到影响，两方面的联动，可能引发公众对通胀预期恐慌的蔓延。

美联储掌控着美元铸币权，美联储独立性也被视为美元信用的支撑。美元作为全球最主要的储备货币，也是建立在市场对美联储信任的基础之上。因此，除了美联储独立性受损引致长期通胀风险从而拉低美元价值外，各国更可能担心美国为自身利益而滥用货币政策，尤其是为刺激经济而大幅降息从而令美元贬值，国际金融市场中本来较强力度的“去美元”趋势可能加速，进而强化美元下行风险，最终动摇美元在全球货币市场的主导地位。

对于特朗普来说，削弱美联储独立性的重要目的之一，是通过降低美元利率以拉低美债收益率，最终削减政府融资成本与公共财政赤字。但货币政策配置资源的基础地位会被颠覆，并沦为债务管理的工具，同时推动美债风险敞口放大。一方面，短期美债收益率会因货币政策放松预期增强而下降，但长期国债收益率会因长期通胀上升的担忧而上升，美债收益率曲线的关键部分将呈现出陡峭趋势，这种情况下市场依然会担忧美国政府的偿债能力风险，并提出更高的溢价，进而推高融资成本；另一方面，标准普尔全球评级最近发出警告，如果政治发展影响到美联储的独立性，美国评级可能会进一步“面临压力”，果真如此，在美债可能遭遇新一轮巨大抛压的同时，美国政府的违约风险也会加剧上升。

最后要指出，无论是美联储还是与其紧密关联的制度配置，历来被视为许多国家的参照范本，全球超100家央行的“独立性”程度在过去几十年不断提升，多家央行获得了“不受政府意愿干预的决策自主权”“禁止向政府提供贷款”等权利。同样，一旦美联储开启独立性的边缘化窗口，也会为其他央行创造一个糟糕的榜样。

（作者系中国市场学会理事、经济学教授）