未来五年继续实施积极财政政策｜解读“十五五”

在复杂的内外形势之下，中国未来五年经济社会发展战略部署已然清晰，其中备受关注的财政政策和重点任务也逐步明了。

近日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（下称“十五五”规划建议）全文对外公开，61条举措对“十五五”时期中国经济社会发展作出系统谋划和战略部署。其中，第20条在部署提升宏观经济治理效能时，在涉及财政方面的第一句话是“发挥积极财政政策作用，增强财政可持续性”。

这不同寻常。因为过往的几份中央五年规划建议中，对财政方面的第一句表述基本都是关系到财税体制层面。比如中央“十四五”规划建议提出“建立现代财税金融体制”。这一表述变化背后释放什么信号？

扩张性财政政策延续

中国财政科学研究院院长杨志勇告诉第一财经记者，此次“十五五”规划建议在部署财政工作中也有不少财税改革内容。在宏观经济治理这一视角下，此次“十五五”规划建议突出了积极财政政策和财政可持续性，是在“十五五”时期如何更好发挥财政在国家治理的基础和重要支柱作用的内在要求。积极财政政策强调财政政策的积极作用。作为宏观经济政策的财政政策，会根据经济形势的变化而作相应优化。同是扩张性政策，也有重点如何突出的问题需要去解决。增强财政可持续性至关重要，财政正常运行是财政政策发挥作用的重要前提，也是为党和国家事业提供充分财力保障的内在要求。

西南财经大学教授刘蓉告诉第一财经，“十五五”规划建议对财政工作的表述转向“发挥积极财政政策作用，增强财政可持续性”，是应对国内外新形势的必然选择，也反映当前逆周期调节需求迫切，需要通过扩大财政支出、补贴消费等来稳住经济基本盘，培育新动能，并规范债务管理、优化财政支出结构，以保障财政可持续性。

谈及前述变化，粤开证券首席经济学家罗志恒对第一财经分析，“十五五”时期中国财政面临多重挑战和任务，既要缓解短期财政尤其是地方财政的紧平衡问题，又要适应新发展阶段的新要求，还要支持国家重大战略任务落地，促进国家治理体系和治理能力现代化。这需要将政策优化与财税体制改革相结合，持续发挥积极财政政策的宏观调控作用，同时不断增强财政可持续性，更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用。

“此次‘十五五’规划建议对财政工作部署，意味着未来一个时期更加突出了财政对经济社会发展的支撑和保障作用。”上海财经大学公共经济与管理学院院长范子英告诉第一财经。

为了稳经济，中国自2008年国际金融危机爆发后一直采取积极财政政策，也就是扩张性财政政策。此次“十五五规划”直接提出“发挥积极财政政策作用”，是否意味着未来五年中国将继续实施积极财政政策？

刘蓉表示，未来五年中国会继续实施积极财政政策。因为“十五五”规划建议明确提出发挥积极财政政策作用，强调“十五五”时期财政政策要加力支持经济发展。

罗志恒认为，“十五五”时期中国继续实施积极财政政策仍是必要的。因为未来五年中国经济增速还将继续处于增速换挡期、新旧动能转换期以及扩大需求期，同时内外部的风险挑战增加，需要持续发挥积极财政的作用。

财政可持续摆上重要位置

此次“十五五”规划建议在部署财政工作时，将“增强财政可持续性”放在了首句。为此此时着重强调财政可持续性？

刘蓉表示，财政可持续性被提到重要位置，是因为它关系到财政安全、政府职能履行和国家发展战略目标的实现。当前我国经济面临有效需求不足、财政收支矛盾突出等问题，连续多年实施积极财政政策使财政赤字和政府债务规模扩大，债务利息占比上升，财政可持续性面临挑战。

财政部数据显示，今年前三季度全国一般公共预算收入163876亿元，同比增长0.5%。全国一般公共预算支出208064亿元，同比增长3.1%。

目前中国政府债务风险总体安全可控。财政部数据显示，截至2024年末，我国政府全口径债务总额为92.6万亿元，政府负债率为68.7%。

未来如何增强财政可持续性？

罗志恒认为，增强财政可持续性，要稳定宏观税负，规范税收优惠政策。

“当前宏观税负持续下行，财政汲取能力较弱。财政汲取能力不足、财政支出难以压降的情况下，降低宏观税负意味着政府债务增加，不利于长期财政可持续。增强财政可持续性，首要的是要保持合理的宏观税负水平。”罗志恒说。

范子英表示，此前中央提出稳定宏观税负，但此次“十五五”规划建议中提出“保持合理的宏观税负水平”。目前狭义宏观税负（税收占国内生产总值比重）已经降至13%左右，预计未来这一宏观税负可能逐步回升至合理区间，比如15%左右水平。

从目前来看中国已经采取一些行动。比如今年以来中国取消了国债利息免税等优惠政策，并将挥发性有机物全部纳入环保税征税范围，加快推进征税扩围试点工作。

罗志恒认为，未来除了应清理不必要的税收优惠，选择对普通居民影响不大、但有利于推动绿色发展、缩小贫富差距的税种进行税负的结构性调整外，还可根据经济发展状况及时研究探索新税源，例如研究探索数字资产税、碳税等。

刘蓉认为，增强财政可持续性还需要构建政府债务管理长效机制，建立全口径地方政府债务监测体系和预警体系，加强预算硬约束，推动地方融资平台转型等。

她表示，未来中国还应实施中期财政规划，加强财政中长期可持续性评估与监测。并积极应对数字经济带来的潜在风险，增强税收体系对新业态的匹配度，加强社会保障体系建设等。