中国政府债务规模和结构将出现哪些变化｜解读“十五五”

中国政府债务管理长效机制构建将按下“加速键”。

近期，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（下称“十五五”规划建议）全文对外公开。在部署财政工作时，“十五五”规划建议提出，加快构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制。

“一谈到政府债务，大家立即联想到风险。但其实在政府债务风险可控前提下，政府适当举借债务筹集资金，可以加快推进中国式现代化建设，是支持高质量发展的一个重要政策工具。而‘十五五’规划建议提出不少重大战略任务，离不开政府债务资金支持。”长期关注政府债务的中央财经大学教授温来成告诉第一财经。

其实，早在2023年10月召开的中央金融工作会议上，中央提出了建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制。此次“十五五”规划建议则在此基础上，要求“加快”这一机制构建。与高质量发展相适应的政府债务管理机制内涵丰富，其中首要的是合理确定政府债务规模和结构。

债务空间较大

“十五五”规划建议更加突出了风险和不确定性，部署财政工作时首先强调发挥积极财政政策作用。积极财政政策一大特征就是适度增加举债来稳投资扩内需，推动经济平稳运行。

未来五年，中国政府债务规模和结构将出现哪些变化？

政府债务专家、中诚信国际研究院院长袁海霞告诉第一财经，未来我国政府债务规模或呈现 “法定债务延续扩容、隐性债务持续压降、全口径债务管理强化”的趋势。

她表示，从法定债务来看，积极财政政策仍是稳经济的重要支撑，叠加债务置换深入推进，法定债务规模将延续扩容态势、稳步上升。从隐性债务来看，伴随大规模债务置换持续推进，隐性债务规模将逐步清零，同时，在“控增化存”及城投转型的背景下，城投有息债务增速或整体收敛，广义债务风险出现一定缓释。此外，全口径债务管理进一步强化，涵盖法定债务、隐性债务、城投企业经营性金融债务、产业类国企债务等，全口径债务统计监测体系不断完善，管理流程更加规范有序。

财政部数据显示，截至2023年底，中国政府全口径债务总额为85万亿元，其中，国债30万亿元、地方政府法定债务40.7万亿元、隐性债务14.3万亿元，政府负债率为67.5%。截至2024年末，中国政府全口径债务总额增至92.6万亿元，其中国债增至34.6万亿元、地方政府法定债务增至47.5万亿元、地方政府隐性债务降至10.5万亿元，政府负债率为68.7%。中国政府负债率处于合理区间，风险安全可控。

随着经济总量稳步增长，政府债务规模也将持续扩大，那么在加快构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制之下，政府债务规模多大才合理？

袁海霞表示，合理的政府债务规模并非固定数值，对其评估应跳出规模的“绝对值”思维。合理的政府债务规模需要与经济潜在增速、政府财力、利率水平、资产存量和货币政策相匹配。比如，保持合理经济增速的同时保持经济增速大于利率，有助于促使负债率向更低水平收敛，提升债务可持续性。

温来成表示，目前国际上衡量政府债务规模是否合理，常用的判断指标包括政府负债率（债务余额/国内生产总值）、政府债务率（债务余额/财政收入）等。目前G20国家平均政府负债率118.2%，而中国（68.7%）明显低于这平均一数值。目前美国、日本等一些国家面临较大政府债务压力，中国也需要吸取教训并结合国情构建一套债务风险指标。

此前财政部公开表示，从国际比较看，我国政府负债率显著低于主要经济体和新兴市场国家，还有较大举债空间，尤其是中央财政有较大的举债空间和赤字空间。

债务结构持续优化

从国际上来看，主要国家的政府债务以中央政府债务为主，而中国则以地方债务为主。根据前述财政部数据，截至2024年底，地方政府债务（含隐性债务）占政府债务总额比重约63%，中央政府债务占比约37%。

财政部部长蓝佛安在解读“十五五”规划建议时提出，优化债务结构，加快构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制。

显然，未来五年继续优化政府债务结构，是政府债务管理长效机制构建一大重要突破点。

袁海霞表示，未来首先要优化央地债务结构，考虑到当前中央政府债务规模、占比、负债率均显著低于地方政府，且远低于美日等主要经济体，在宏观效益下滑、投资回报不足、微观主体扩表意愿不够强烈等背景下，中央加杠杆尤其可以提振社会信心、扩大有效需求、降低政府债务总体成本，未来新增杠杆可更多向中央倾斜。

事实上近年已有这一趋势。2024年全国两会期间，中国宣布从当年开始拟连续几年发行超长期特别国债。此后2024年和2025年中国分别发行了1万亿元和1.3万亿元超长期特别国债支持“两重”“两新”（即国家重大战略实施和重点领域安全能力建设；大规模设备更新和消费品以旧换新）。此外，近年新增财政赤字也基本由普通国债承担，而非地方政府一般债券。

受此影响，2024年中央政府债务占政府债务总额比重较2023年提升了近两个百分点。

袁海霞认为，未来还要进一步优化中央债务结构，明确不同国债性质、用途，将普通国债作为中央政府弥补财政赤字、保障常规公共支出的核心工具，将特别国债作为服务国家重大战略、应对突发公共危机的“特殊工具”。结构上，普通国债为主、特别国债为辅，适度提高普通国债规模，避免特别国债过度扩张、沦为常规赤字融资工具。

“未来还要进一步优化地方债务结构，当前政府性基金预算收入持续走弱，叠加地方‘三保’（即保基本民生、保工资、保运转）等压力较大，可适度提高一般债发行规模及比重；同时需平衡好新增债与再融资债发行、避免地方债偿还过于依赖再融资债滚动，合理优化期限结构、避免未来到期过于集中。”袁海霞说。

“十五五”规划建议提出，适当加强中央事权、提高中央财政支出比重。增加地方自主财力。

粤开证券首席经济学家罗志恒认为，构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制，关键是建立地方政府预算硬约束，从根本上遏制地方政府债务风险，除了上述的“下移财力、上移事权”为核心的财税制度改革外，还需要建立全口径地方政府债务监测体系和债务风险动态预警体系，加强地方政府债务长期可持续性的评估；增强债务信息透明度，健全外部监督机制。完善中央对地方政府的考核机制。加快推动经济发展模式从债务和投资驱动转向科技和消费驱动等。

袁海霞建议，构建高质量发展政府债务管理长效机制，需要建立完善地方政府资产负债表，这是盘活存量、做大增量的基础，也是合理评估政府债务空间的核心。要持续推进财税体制改革，减轻地方政府财政支出压力，扩大中央政府债务占比。重视完善债务形成机制、债务治理机制、协调监管机制。