从经济特区到虹桥枢纽：中国开放的五次跃迁

从四十多年前改革开放到现在“制度型开放”，我国对外开放的大门越开越大，离不开各类“试验田”实践探索出的一批批可复制、可推广的经验。从经济特区、沿海开放城市、国家级新区、自贸试验区到虹桥国际开放枢纽建设，每种开放形态都在改革开放不同时期承担着不同的先行先试使命，为我国社会经济快速发展、高质量发展做出了巨大贡献。

应运而生的五种开放形态

改革开放前，我国与发达国家的经济发展差距不断增大，亟须突破计划经济束缚，通过局部试点探索市场化路径。一批批不同形态的“试验田”诞生，从“经济特区”到“虹桥国际开放枢纽”，是我国47年开放史上不同阶段的“排头兵”。

1.经济特区（1980-）：以窗口试验初步探索市场化路径

上世纪80年代初期，我国正值社会转型的起步阶段，试办特区是个“窗口”，其核心是打破体制坚冰，进行政策与市场经济的超前试验。经济特区作为“窗口试验”，其中“特”主要体现在政策的特殊性上，形成不同于国内其他地区的“政策洼地”，一方面获得对外经济活动更多自主权的政策特许（即相对独立的管理权限），另一方面通过土地、税收、人员往来等政策优惠迅速形成要素洼地，大力发展加工贸易（“三来一补”模式对经济特区起步发挥了关键作用，也实现出口创汇，缓解我国外汇紧张局面）。经济特区的成功设立，初步形成了计划与市场、封闭与开放并存的格局，凿开了计划经济转向市场经济的坚冰，为逐步扩大对外开放提供了丰富经验。

2.沿海开放城市（1984-）：向沿海城市延伸推进多领域开放

1984年，十二届三中全会通过《关于经济体制改革的决定》，提出加快以城市为重点的整个经济体制改革步伐，首次提出“有计划的商品经济”概念。沿海开放城市是将开放和改革有机结合在一起的一种新的开放形态，在特区基础之上实行特区的某些政策。其核心是将“试验田”进行示范推广，形成我国对外开放的前沿走廊。

中央在确定14个首批沿海开放城市时，明确指出沿海开放城市的建设“主要是给政策”，建立14个经济技术开发区，在政策上享有部分类似经济特区的自主权，鼓励对外经济合作和技术交流。随后系统推进各领域改革，陆续作出关于科学技术体制改革、教育体制改革、国营企业实行劳动合同制、住房制度改革等配套改革事项协同推进。对外开放由经济特区的4个点连成14个沿海城市，点亮了中国改革开放的前沿，为下一步更加广泛的开放积累更多的经验。

3.国家级新区（1992-）：以综合型特区深化改革开放

1992年，“南方谈话”充分肯定特区经验，开启了中国对外开放的新篇章，党的十四大通过《加快改革开放和现代化建设步伐，夺取有中国特色社会主义事业的更大胜利》，确定我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。开发和开放浦东成为深化改革、进一步实行对外开放的重大部署，国家级新区成为新一轮开发、开放和改革的新区。其核心是在更大空间尺度上，承担国家重大发展与改革开放战略任务。

国家赋予浦东新区一系列与建设“一个龙头、三个中心”相适应的功能性政策，政策支持从单纯的优惠转向功能性、制度性赋权。不仅是经济建设，还有率先建立社会主义市场经济体制，由此改变了开放格局的战略版图，丰富了我国对外开放的实践内涵。

国家级新区作为承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区，由政策优惠转向制度创新，在集约利用土地、培育战略性新兴产业、探索新型城镇化道路等方面作出了卓越贡献。从浦东新区“功能再造”到19个国家级新区的空间扩散与政策梯度，对外开放力度进一步扩大，为我国加入WTO奠定坚实基础。

4.自由贸易试验区（2013-）：对标国际经贸规则推动制度创新

2013年，十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出全面深化改革总目标。2013年8月，国务院正式批准设立中国(上海)自由贸易试验区，自贸试验区成为中国经济新的试验田。其核心是主动对接国际高标准经贸规则，打造市场化、法治化、国际化营商环境的“样板间”。

自贸试验区是要改革而不是简单的政策，是用开放促进新一轮改革。有专家认为，若只有自由贸易，那只是有“政策洼地”的经济特区而已，更重要的是“试验”两字，涉及服务业开放、取消行政审批、金融和税收等事项都可以先行先试。

自贸试验区经过十余年的发展，已扩展至全国20多个省份，由上海自贸试验区的制度试验再到22个自贸试验区的差异化定位，成为新一轮改革开放的重要支点，率先形成压力测试与经验复制推广机制。

5.虹桥国际开放枢纽（2021-）：新发展格局背景下推动双向开放

面对世界百年未有之大变局，我国确立了以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。2021年2月，国务院批复《虹桥国际开放枢纽建设总体方案》，明确“高水平规划建设虹桥国际开放枢纽，促进长三角地区深化改革、协同开放”。其核心是强化国内国际两个市场、两种资源的“链接”功能，打造双向开放的新平台。虹桥国际开放枢纽是继经济特区、沿海开放城市、国家级新区、自贸试验区之后一种全新的开放形态。虹桥国际开放枢纽在空间上涵盖上海市、苏州市、嘉兴市的部分区域，具有空间、形态、功能、体制上的特殊性与复杂性，也意味着开放不再局限于单一行政区域内，率先推动同城化进行统一大市场的实践，以内促外推动高水平对外开放。

蜕变升级的新时代改革系统集成者

我国开放格局并非五种开放形态的简单替代，而是呈现出“老树新枝”与“新树强根”并存、协同发展的生态系统，推动由商品和要素流动型开放向规则、规制、管理、标准等制度型开放转变。比如2001年加入WTO后，“特殊政策”普惠全国，沿海开放城市转向“功能升级”，上海、天津、宁波等叠加自贸试验区、国家自主创新示范区等战略迈向全球航运/贸易中心。

上世纪90年代后，政策优势“普惠化”，经济特区转向“二次创业”，深圳从代工基地跃升为全球科创中心。而后转向以开放推动全面深化改革。2019年，中共中央国务院赋予深圳“先行示范区”新使命，明确形成全面深化改革、全面扩大开放新格局；2020年，支持深圳实施综合改革试点，以清单批量授权方式赋予深圳在重要领域和关键环节改革上更多自主权。为进一步巩固和拓展试点的成果，2025年，《关于深入推进深圳综合改革试点深化改革创新扩大开放的意见》，进一步支持深圳在破除各方面体制机制弊端、加快构建高水平社会主义市场经济体制上加大力度。

浦东新区与首个自贸试验区、首批综合性国家科学中心叠加，形成“新区+自贸+自创”三位一体的新开放高地。2021年，党中央、国务院明确浦东新区五大战略定位，探索开展综合性改革试点、制度型开放试点，同时特别授权制定浦东新区法规。

国家级新区设立因地制宜，既有经济特区型，又有经济开发区型，还有新城型的新区，是国家体制机制改革的先行区，也是国家创新经济发展的示范区。2015年，国家发展和改革委等多部门联合发布文件，促进国家级新区健康发展，强调产城融合发展。2024年，国家发展和改革委发文促进国家级新区高质量建设，明确“打造高质量发展引领区、改革开放新高地、城市建设新标杆”。

自由贸易港是当今世界最高水平的开放形态。2018年，中共中央国务院发布明确支持海南全岛建设自由贸易试验区和中国特色自由贸易港。从1988年设立海南经济特区，到2018年设立海南自由贸易区，再到预计2025年年底封关运作的海南自由贸易港，既有对经济特区的功能延伸，又有充分借鉴中国特色自贸试验区的经验复制，还有学习对标国际自由贸易港不可或缺制度的探索借鉴，多重开放形态叠加有助于逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设。

经过十多年的建设发展，虹桥地区已从“流量型”的虹桥综合交通枢纽演变为“留量型”的虹桥商务区，再跃升为“开放型”的虹桥国际开放枢纽。2023年，国家发展改革委印发《关于推动虹桥国际开放枢纽进一步提升能级的若干政策措施》，明确促进“一核两带”融合发展，推动虹桥国际开放枢纽进一步提升能级。

打造形态多样的开放高地

面向未来，要以国家稳步扩大“制度型开放”为契机，加快打造形态多样的开放高地，美美与共形成“1+1+1+1+1>5”的倍增效应，更好为国家试制度、探新路。

第一，强化系统集成，构建协同开放体系，增强国内国际两个市场两种资源联动效应，形成开放合力。一方面，强化顶层设计与统筹协调，指导国家级新区、自贸试验区等各类开放形态突出特色、因地制宜、功能互补发展，以“网络协同”替代“单点竞争”。另一方面，推动开放形态与重大战略深度融合。

第二，复制推广经验，放大制度创新效应，其核心在于建立常态化评估和推广机制。一方面，进行制度创新评估。对经过实践检验、具备推广价值的成熟经验，及时进行标准化提炼，形成可在不同区域、不同条件下应用的“政策工具包”。

另一方面，推广制度创新成果，以立法或标准形式，在全国或特定区域内进行复制推广，降低全国范围的制度性交易成本。

第三，聚焦制度型开放，探索更高水平开放。未来的重点难点在于向“边境后”管理延伸（比如政府采购、数据流动、国企竞争中立等），同时注重将制度引进和制度供给有机结合。一方面，在国内形成与国际规则高度衔接的制度体系。深入对接CPTPP、DEPA等国际高标准经贸规则，在数字经济、互联网和电信、金融、教育、医疗、文化、知识产权等领域积极开展先行先试。另一方面，将国内规则体系转变为国际认可通行的制度体系，为全球经济治理提供制度型公共产品，在国际上暂未形成普遍认可通用规则的新兴领域，选择我国具有发展优势的相关领域先建立一批开放规则，有效推动国际经贸规则改革，形成更加完善的全球经济治理体系。

第四，加强内外连接，建设全国统一大市场。一方面要“练内功”，打通内循环的堵点，加快探索建设区域统一市场。另一方面要“借外力”，优化外循环的通道，实施更积极主动的开放战略。

（兰红梅系华略智库长三角研究院高级研究经理，夏骥系华略智库CEO、长三角研究院院长）