循绿而行，看上海“十五五”规划建议里的绿色发展导向 | 热点观察

1月19日，《中共上海市委关于制定上海市国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（下称《建议》）正式发布。全文共10个章节、41项任务，为上海未来五年的发展擘画了战略蓝图。

在全球气候变化治理深入推进、城市可持续发展成为全球共识的背景下，这份文件将“生态绿色”明确为“具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市的鲜明底色”，从战略层面系统构建了上海在2026年至2030年的绿色发展框架。

《建议》中“绿色”一词累计出现38次，“低碳”出现11次，同时，与生态相关的表述（如“生态环境”“生态保护”等）也出现了20次。绿色发展不再聚焦于末端的污染治理，而是贯穿于产业结构、能源体系、城市建设、生态保护与生活方式等各方面，体现出绿色转型的系统性与整体性。这既是上海对国家“双碳”战略的贯彻落实，也反映出作为超大城市，上海在发展理念上进一步突出生态优先、绿色引领的清晰导向。

一、详解上海“十五五”规划建议中的绿色发展

1.绿色发展成为城市的战略导向

在《建议》中，“生态绿色是具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市的鲜明底色”这一表述，标志着绿色发展已从专项工作层面提升至城市整体发展的基础性、约束性和引领性战略层面。绿色不再仅仅局限于环境保护的范畴，更是成为经济社会各领域发展的前置条件与评价标尺，贯穿于城市战略制定、空间规划、产业布局和治理体系的全过程。

2.系统化纳入城市发展顶层设计

《建议》将“推动经济社会全面绿色低碳转型，加快美丽上海建设”作为独立章节进行系统部署，体现了绿色发展在规划体系中的系统性与整体性。该任务与加快建设“五个中心”、深化高水平改革开放、完善城市发展空间格局等重点任务并列，表明绿色发展已深度嵌入上海提升城市能级和核心竞争力的主脉络中。《建议》在产业结构、能源体系、交通运输、城乡建设、生态保护等领域均提出了明确的绿色转型路径，为上海迈向人与自然和谐共生的现代化国际大都市奠定了坚实的战略基础与行动框架。

3.与多重发展目标深度融合

在《建议》中，绿色发展并非孤立推进，而是与提升城市核心竞争力、城市建设等任务形成有机协同。全文中占最大篇幅的“五个中心”建设与绿色发展密不可分。例如，在提升国际经济中心地位中强调“绿色制造”；在增强国际金融中心竞争力和影响力方面提出“加快发展绿色金融，丰富碳交易产品，优化绿色金融标准体系”；在推动国际贸易中心提质升级中指出“加快发展绿色贸易，完善绿色贸易政策和制度体系”；在加快建设全球领先的国际航运中心方面部署“绿色燃料加注中心”。这种深度融合表明，绿色发展在上海的规划框架中已成为协调经济与生态、平衡当下与长远的重要战略枢纽。

4.生态价值推动可持续发展

上海作为“五个中心”框架已基本建成的超大城市，在此次规划中将绿色发展置于更为突出和关键的战略位置。这既是对国家“碳达峰、碳中和”战略目标的坚定回应，也是在新发展阶段推动城市转型升级、促进资源环境可持续利用的内在要求。《建议》中生态岛建设、现代海洋城市建设、环城生态公园带建设等目标的提出，反映了在巩固现有发展成果基础上，通过生态价值转化探索高质量发展路径的系统性布局，为同类城市可持续发展路径提供了具有参考意义的实践样本。

二、上海“十五五”规划建议中的绿色发展定位

1.从国家“十五五”规划到上海“十五五”规划

从国家“十五五”规划提出的“加快经济社会发展全面绿色转型，建设美丽中国”，到上海“十五五”规划明确的“推动经济社会全面绿色低碳转型，加快美丽上海建设”，两者既体现了战略思想的上下贯通，又展现了上海在国家整体布局中的角色定位和路径创新。

国家层面的表述侧重宏观战略方向的设定，明确了生态优先、绿色发展的总体导向。上海作为国家改革开放的前沿阵地和社会主义现代化国际大都市，在《建议》中不仅承接了国家战略，更突出了“低碳”和“国际大都市”双重导向下的实施路径，意味着上海更加注重产业结构、能源体系、生活方式等方面的系统性降碳减排；而“美丽上海”建设则聚焦于超大城市特点，强调环境治理、空间优化、生态惠民与城市功能提升的深度融合。

此外，上海在产业绿色升级、能源体系重构、交通低碳发展、生态空间营造等领域的具体举措，既是对国家“十五五”规划要求的细化落实，也是基于自身发展阶段与功能定位的先行探索，致力于在推动高质量发展过程中积累有益经验，为全国经济社会发展绿色转型提供借鉴与参考。

2.从上海“十四五”规划到上海“十五五”规划

上海在“十四五”规划与“十五五”规划中对绿色发展的定位呈现出清晰的战略演进。

2021年1月30日，《上海市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》正式公布，将绿色发展作为建设生态宜居城市的焦点之一，从而“使绿色成为人民城市最动人的底色、最温暖的亮色”。而到“十五五”时期，绿色已从一个重要的协同发展领域，全面升级为定义城市未来、塑造核心竞争力的基础性战略，被明确为“具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市的鲜明底色”。这一演变标志着上海的绿色发展更上一个台阶。

在绿色发展的战略部署上，上海“十四五”规划与“十五五”规划呈现出从专项治理到系统变革的清晰跃升。“十四五”时期侧重于具体的生态环境治理与绿色生活方式引导，聚焦于污染防治、垃圾分类、公园绿地建设等领域。而“十五五”规划则强调以“双碳”目标为引领，推动产业、能源、交通、建筑等经济社会体系的全面转型，致力于构建绿色制造体系、建设零碳园区和绿色港口，并发展绿色金融与贸易，标志着绿色发展已从专项工作升级至重塑城市发展模式的系统性战略。

总体而言，从“十四五”到“十五五”，上海对绿色发展的重视经历了从领域重点到战略核心、从末端污染治理到源头系统转型、从独立行动到全面融合的深刻跃升。

三、上海“十五五”规划建议中绿色发展主要方向

1.绿色制造推动产业全面转型

《建议》明确提出“构建绿色制造体系”，强调以先进制造业为骨干，推动传统产业“数智化、绿色化”双向升级。同时，加快发展新能源及绿色低碳产业集群，依托技术突破和示范应用促进产业规模化发展，并聚焦未来制造、未来能源等重点领域。

《建议》进一步提出要深入实施重点行业绿色低碳供应链升级计划，推动钢铁、石化等高耗能产业加快转型，并推进零碳园区和绿色工厂建设。这体现出上海在绿色转型的过程中，不仅聚焦生产端的减排，也注重从产业链全局推动系统性重构。在此过程中，建立健全绿色制造标准体系、加强与国际规则衔接，有望逐步引导制造业整体向更绿色、更高端、更可持续的方向发展，进而为产业转型升级提供一条系统化、可参照的实施路径。

2.航运体系全链条减排

发展绿色交通运输体系也是上海“十五五”期间的任务，包括深化绿色机场、绿色港口建设。在建设国际航运中心方面，《建议》对航运绿色发展作出了系统性部署，尤其强调以设施升级与模式创新推动全链条减排。

“十五五”期间，上海将通过加快建设国际航运绿色燃料加注中心和交易中心，构建多元、稳定的清洁能源供应体系，推动航运能源结构低碳化转型；规模化应用清洁能源船舶，从源头降低航运碳强度；并依托数字化平台优化船舶能效管理与港口作业流程，推动运营模式向智慧化、精细化升级，全面提升国际航运的绿色竞争力与环境效益。

3.碳市场等绿色金融体系深化发展

《建议》中明确，为增强国际金融中心竞争力和影响力，上海在“十五五”期间将重点围绕绿色金融、标准体系及低碳专业服务深化布局，推动金融资源与绿色发展深度融合。

从规划路径来看，上海正系统构建以碳市场深化与绿色金融创新为支撑的低碳发展生态。通过拓展碳市场行业覆盖、优化配额机制、丰富交易产品，进一步强化市场在资源配置中的作用；同步健全碳核算、碳足迹认证等专业服务体系，推动产品碳标识应用，为企业绿色转型与低碳产品流通提供标准化、可识别的市场指引。在此基础上，推动绿色金融标准与国际体系衔接，从而在规则协同、市场联通等方面增强上海在全球气候治理中的参与度与话语权。

4.绿色贸易助力提质升级

发展绿色贸易是上海“十五五”期间推动国际贸易中心向更高能级跃升的战略性举措。《建议》明确提出要“加快发展绿色贸易，完善绿色贸易政策和制度体系”。这一举措不仅是响应全球绿色发展趋势的必然要求，更是在新时代巩固与提升上海国际贸易竞争力的关键路径。

绿色贸易的发展将衍生出对低碳技术、认证服务等一系列高端要素的需求，有利于相关产业生态的集聚与升级，促进贸易结构从规模扩张向质量与价值提升转变，是在更高层次上统筹经济绩效与环境责任、本地实践与国际接轨的一项系统性探索。

5.生态价值转化为经济社会效益

上海将绿色发展与民生福祉深度融合，着力将生态价值转化为市民可感、可及、可享的优质生活体验。《建议》明确提出深入实施生态惠民工程，包括打造世界级滨水示范区、公园城市、社区生境花园等，为市民提供更多高品质的公共开放空间，并推动绿色空间网络向社区和家门口延伸。此外，通过促进林地复合功能、发展林下经济，实现生态价值向经济与社会效益的转化。推广绿色低碳生活方式、绿色消费等也是《建议》中提及的内容。

随着生态空间不断拓展、生态功能持续增强，生态产品供给能力稳步提升，市民不仅能够亲身享受优美生态环境带来的健康与愉悦，也将在绿色消费、绿色生活方式渐成风尚的推动下，更广泛地参与到绿色产业发展、绿色就业拓展和绿色资产增值的过程中，共享生态红利，逐步形成生态保护、民生改善与经济增长良性互动的可持续发展格局。

（本文题图来源：第一财经）

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文 | 刘慧雯 第一财经研究院研究员

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