新一轮城市更新来了，如何为社会资本参与“降门槛”

城市更新，这项事关全国9.4亿城镇人口的系统工程，被寄予在“十五五”期间“带动数十万亿元投资与消费”的期待。

但受宏观经济形势尤其是房地产市场影响，“钱从哪里来”“账如何算平”始终制约着市场主体参与城市更新的积极性，多地企业开展的城市更新项目依然难以盈利或处于较低的收益水平；一些地区开展城市更新仍以政府为主，社会资本尤其是民营企业参与不足。

围绕化解城市更新中的堵点难点，据不完全统计，截至2025年底，已有2省16市出台城市更新条例，94市出台城市更新管理办法，151市印发城市更新指导性文件。进入2026年后，基于前期试点经验和下一步的投资重点，有关部委已围绕土地、审批等政策，进一步出台系列文件。

地方层面，今年以来，北京、海南、湖南、福建等多省份发布深入推动城市更新的相关政策文件或新三年行动方案，南京等地明确今年将聚焦支持民间资本参与城市更新等领域项目建设和运营。在近日密集召开的地方两会中，“城市更新”亦成为北京、上海、广州、河南、河北等多个省市政府工作报告中的关键词。

随着全国城市更新工作逐渐从试点阶段进入常态化、大范围推进阶段，政策方式和市场期待有何不同？

城市更新又遇“大年”

既有政策引导，又有资金投入，还有明确的项目落地安排——在不少业界人士看来，2026年是城市更新“大年”。在一定程度上，城市更新的政策优先级已经显著高于一般的稳地产举措。

近一个多月以来，多省份和多个重点一二线城市已密集发布年度城市更新计划安排，相关重点项目推介会和金融对接活动也已紧锣密鼓地展开。

2月3日，上海市市长龚正在作政府工作报告时表示，今年要深入实施城市更新行动。推动城中村改造提速扩容增效，全面启动整体改造项目，全力做好村居民征收安置；完成20万平方米旧住房成套改造等。

江苏南通今年的政府工作报告则将加强城市更新等领域项目储备，列为今年“挖掘内需潜力”的重点任务。江苏省会城市南京也于1月底发文明确，支持民间资本参与重大项目建设，动态推介优质项目信息，吸引更多民营企业参与城市更新、产业发展、民生服务等领域项目建设和运营，同时明确支持重点民间投资项目纳入市级保障。

1月20日，湖北省住建厅联合人民银行湖北省分行、国家金融监管总局湖北分局联合举办了城市更新金融对接活动，活动发布了城市更新机会清单和金融产品。“十五五”期间，湖北初步谋划城市更新重大项目投资达7000多亿元，占比达到住建领域重大项目整体投资总额（8300亿元）的八成以上。

同日，浙江在杭州召开城市更新项目推介会，发布第三批城市更新金融服务重点项目190个，预计总投资额达3544.81亿元。目前，浙江已建立系统化的城市更新项目库，入库项目共计4951个。尤为值得关注的是，最新一批项目的数量与投资体量超过前两批总和——第一批49个项目预计总投资超1100亿元，第二批98个项目预计总投资超2096.77亿元。

为推动存量用地再开发，北京于1月20日发布的《北京市2026年度建设用地供应计划》中，首次单列城市更新计划指标，同时明确将继续引导存量建设用地供应占比达到65%左右，并逐步推动存量更新规模不低于新增供应规模，引导生产生活用地优先投放在具有一定建设基础的街区，提升土地综合效益。

不过，在业界看来，存量闲置土地收储、重新规划与再开发，是实施城市更新的一种途径，但并非唯一途径。

“目前，多地正加快推进新一轮城市更新专项规划和项目库编制工作。从项目库扩容趋势来看，实施城市更新项目的土地政策比较灵活，不同地区城市更新工程项目的侧重点也有所不同。总体来说，目前能够入库的大都为投资规模达到万亿级乃至十万亿级的更新项目。”一名接近住建部的城市更新领域专家告诉第一财经。

他表示，2023年是全国首批城市更新试点的收官年，多地首轮城市更新三年专项行动亦于当年启动。2026年，城市更新进入新一轮启动周期。而相较于此前三年，城市更新行动正朝着“更宏观”也“更微观”的方向延伸。

该名专家认为，更宏观，即指城市更新不仅是物理空间的改造，更是城市发展模式的转型；更微观，即指城市更新不仅仅是重资产投资，其中还存在很多轻资产运营项目。无论是宏观层面城市更新为适应城市产业结构转型、人口结构性变化趋势而产生的“投资于人”需求，还是微观层面的微更新、居民自主更新需求，都将带来更多的投资和消费潜力。

弹性优化土地和审批政策

社会资本是城市更新的重要主体。一项由中规院于去年年底发布的全国性城市更新调研报告显示，根据企业调研问卷，目前已出台各类城市更新支持政策，但仍存在土地规划条件不支持、行政审批难推进、投资回报经济账难算平等实际操作问题，这些问题直接影响项目的效率、成本和最终收益。其中，近20%的企业反映“政策性限制多”，近13%的企业反映“报批报建难度大”。

“受访企业表示，需在规划土地、行政审批、金融财税等方面进行优化，核心目标是进一步降低市场主体参与城市更新的准入门槛和成本。”该报告称。

为回应企业关切，今年1月下旬，自然资源部和住建部联合印发《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》，在已有支持城市更新的规划和土地政策指引基础上，进一步从优化过渡期支持政策、推进存量土地和空间的临时利用、创新不动产登记服务等维度优化支持政策。

系列举措中，受访业界人士普遍认为，“豁免清单”和“正面清单”是有望提高更新项目实施效率并提振企业预期的关键举措。

该通知提出，制定微更新项目规划许可豁免清单，对加装电梯、小区绿化提升、充电设施建设等符合条件的民生微更新项目，明确可免于规划许可。

至于“正面清单”，根据通知，可在与相关部门做好工作衔接的基础上，制定存量建（构）筑物不增加容积率和高度情况下的临时利用管控规则，对用途实行正面清单管理，纳入正面清单的无需办理规划许可手续。

目前，重庆、南京等地已率先制定相关豁免清单。此外，今年1月发布的“北京市城市更新政策激励工具箱（1.0版）”，则进一步详细阐明了“豁免清单”和“正面清单”的适用范围，同时额外提出了“负面清单”——负面清单应按照“非禁止即可行”的原则，在遵循用途转换比例管控要求的基础上，对凡未列入负面清单的建筑用途，允许依程序申请转换。

另外一项多地已经试点落地，有望提升企业更新投资回报预期的土地政策是：支持区域性综合类项目产权归集和连片改造，支持市区属国企自有资产跨区统筹。

具体做法如在区域综合类项目中采取产权收购、产权置换、权益入股、租赁托管、合作经营等多种方式进行产权归集，解决区域综合类城市更新项目所有权、使用权、经营权归集难题，以实现零星土地集中连片改造，扩大项目整体综合效益。

这一举措之所以必要，清华大学建筑学院副书记、长聘教授唐燕对第一财经分析了三点原因：

其一，长期以来，各地的土地供应和相关管理受到行政辖区边界、控制性详细规划单元划分、地块独立指标等的制约，存在刚性有余而弹性不足的一些实施困境。但成片连片区域的城市更新项目存在自然空间的连续性，可能跨行政边界、规划管理边界而存在，这就需要打破管理边界分割造成的落地难问题；

其二，当前老旧小区改造等大量工程，时常陷入“平不了账”的困境，这也需要通过不同区域土地和项目之间联动改造，来推进肥瘦搭配、新旧融合，以提升增值收益并吸引开发商参与。而城市更新中涉及的空间腾退、异地搬迁等事宜，也存在跨区域的配合协调问题。

其三，国有企业是城市更新的主要参与者之一。在城市发展和产业结构调整的过程中，一些大型市区属国企在城市内不同区域可能拥有诸多分散的存量闲置用地。支持这些国有企业结合城市更新的发展方向与趋势，对不同存量用地之间的建筑规模投放、功能优化盘活等进行跨片区联动，可以进一步促进增存平衡，推动国企实施城市更新的积极性，更好地平衡改造权益的整合与分配。

鼓励社会资本“注资”非营利性民生项目

住建部部长倪虹近日在《求是》杂志上发表题为“高质量推进城市更新”的署名文章，提到“现在，一些地方推进城市更新以政府为主导，市场作用发挥不充分”。

记者了解到，目前老旧小区改造中地下管网的更新，危旧桥梁、机械停车设施等市政基础设施的改造，以及历史文化街区等既有片区更新和公共服务设施建筑的修缮等工作，均是城市更新中的非营利或“不挣钱”的部分，也是不少社会资本不愿投入的更新“硬骨头”。

去年底召开的全国住房城乡建设工作会议提出，2026年全国范围内将持续开展地下管网改造和综合管廊建设，常态化推进城市燃气管道老化更新改造，力争完成各类燃气管道改造3万公里。

基于此类更新需求，近年来，中央财政持续通过定额补助的方式，对部分城市予以支持。另据国家发改委下达的2026年提前批“两重”项目清单和中央预算内投资计划，约2200亿元的资金明确指向包括城市地下管网在内的重大项目。

赛迪新质生产力发展促进中心2月初发布的最新研报还显示，2026年各地民生管网项目专项债补贴比例较去年提升至70%。部分省份已配套出台扶持政策，例如江苏推出“城新贷”财政贴息，对使用专项债的城市更新项目给予一定比例利息补贴。

从长期来看，社会资本也不应缺位。

“公共基础设施和非营利性民生项目，长期以来依赖政府资金投入。随着城市更新项目体量快速增长，目前需要加强政府资金投入的统筹使用，包括统筹用好固定资产投资、财政补贴和奖励等各类政府资金支持，优化金融赋能和项目‘造血’能力，吸引社会资本与居民参与。”唐燕说。

在她看来，如何激活社会资本参与城市更新项目的积极性，是当下亟待解决的问题，而这需要政策工具箱为企业参与实现资金平衡等创造空间。

倪虹在前述署名文章中称，既要拓宽社会资本参与渠道，鼓励引导经营主体参与城市更新，对于有收益的项目要更多依靠市场力量。同时，要在城市更新的制度供给上下功夫，做好底线管控、民生保障、行业监管等，对于不能完全依赖市场机制作用的基础设施、公共服务等领域，政府要发挥积极作用，确保城市可持续发展和解决好人民群众急难愁盼。