2026年政府工作报告传递出的绿色低碳发展四大趋势 | 两会·热点观察

2026年政府工作报告回顾了2025年及“十四五”时期的工作成效，提到了“十五五”时期的主要目标任务，并对2026年重点工作作出部署，其中绿色低碳转型成为报告的重要议题之一。

作为“十五五”开局之年的施政纲领，这份报告在绿色低碳领域的部署释放出一系列新动向和新信号，具有承前启后的重要意义。

一、从能耗双控到碳排放双控，碳排放与经济增长脱钩持续深化

报告指出，今年发展主要预期目标是单位国内生产总值二氧化碳排放降低3.8%左右，“十五五”时期则设定为累计降低17%。在今年经济增长预期目标为4.5%—5%以及“十五五”期间国内生产总值增长保持在合理区间的背景下，这些量化指标意味着碳排放总量增速将持续低于经济增速，也就是Tapio脱钩模型（研究经济增长与环境压力之间动态关系的一种理论模型）所定义的弱脱钩状态。

从发展阶段来看，我国目前仍处于弱脱钩阶段，即经济增长与碳排放总量均呈上升趋势，但经济增速快于碳排放增速。待实现碳达峰后，碳排放总量将进入下降阶段，届时经济增长与碳排放将步入强脱钩阶段，即在经济保持增长的同时，碳排放总量呈现持续下降态势。

脱钩进程的持续深化，离不开制度层面的根本性转变。2026年是“十五五”开局之年，也是我国由“能耗双控”转向“碳排放双控”的第一年。按照《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》的安排，从“十五五”开始，将实施碳排放总量和强度双控制度，调控对象从能源消费聚焦至碳排放本身。今年的政府工作报告明确提出，“积极稳妥推进碳达峰碳中和。实施碳排放总量和强度双控制度，完善碳排放统计核算、碳足迹管理体系，进一步扩大碳排放权交易市场覆盖范围。”这为开局之年的“双碳”工作划定了清晰的主线。

今年政府工作报告对碳排放权交易市场的表述较去年有所调整，从去年的“扩大全国碳排放权交易市场行业覆盖范围”调整为“进一步扩大碳排放权交易市场覆盖范围”。这一措辞调整释放出明确信号：碳市场扩围的口径更宽、维度更广。结合碳排放双控制度、统计核算、碳足迹管理等同步部署，预示着全国碳市场不仅将纳入更多行业，更将在纳管边界、核算标准、交易机制和约束对象等方面全面升级，推动碳市场从局部扩容转向整体提质。

二、未来能源布局与传统能源兜底，构建安全韧性的新型能源体系

回顾2025年的工作，一些关键数据彰显了我国能源转型的扎实进展：第一批“沙戈荒”新能源基地项目基本建成投产，新型储能装机规模超过1.3亿千瓦，非化石能源消费占比达到21.7%。这些成果为加快构建新型能源体系奠定了坚实基础。

新型能源体系是指在传统能源体系基础上，逐步建立以非化石能源为供应主体、化石能源为兜底保障、新型电力系统为关键支撑、绿色智慧节约为用能导向，清洁低碳安全高效的能源体系。

建设新型能源体系，需对前沿领域进行规划布局。在部署2026年政府工作任务时，报告提出培育发展未来能源。根据工信部等七部门发布的《关于推动未来产业创新发展的实施意见》，未来能源聚焦核能、核聚变、氢能、生物质能等重点领域，着力打造“采集-存储-运输-应用”全链条的未来能源装备体系，同时推动高效太阳能电池、新型储能研发及能源电子产业融合升级。

培育发展未来能源，着眼的是长远竞争力的塑造，而筑牢当下的能源安全底线，则有赖于传统能源的兜底保障。面对错综复杂的国际形势，今年的政府工作报告进一步凸显了“化石能源为兜底保障”的战略定位。报告对于“十五五”时期重大战略任务及重大工程项目，明确提出增强能源资源等供给保障能力，能源综合生产能力达到58亿吨标准煤，并围绕新型能源体系、新型基础设施等提出23项工程，围绕能源安全等提出6项工程。2026年政府工作任务中也指出加强化石能源清洁高效利用。这一系列部署意味着，在持续推进绿色低碳发展的同时，我国已将能源供应的安全韧性提升到了更为核心的位置。

三、建设零碳园区和工厂，发展绿色低碳经济

大力发展绿色低碳经济是今年政府工作任务之一，报告提出“实施重点行业提质降本降碳行动，深入推进零碳园区和工厂建设”。我国绿色低碳发展正从宏观政策层面精准下沉，深度融入微观市场主体与生产单元。去年，国家发展改革委等三部门联合发布《关于开展零碳园区建设的通知》，并公布了《国家级零碳园区建设名单（第一批）》。今年1月19日，工业和信息化部等五部门联合印发《关于开展零碳工厂建设工作的指导意见》，为零碳工厂的系统化建设提供了明确指引。零碳园区和工厂已成为驱动经济社会全面绿色转型、实现高质量发展的重要引擎。

在外贸领域，发展绿色贸易同样成为报告提及的政策重点。2025年10月，商务部发布《关于拓展绿色贸易的实施意见》，从提升外贸企业绿色低碳发展能力、拓展绿色低碳相关产品和技术进出口、营造发展良好国际环境、建立健全支撑保障体系等方面作出系统部署。面对欧盟碳边境调节机制（CBAM）于2026年1月1日正式落地实施带来的挑战，国内零碳园区和工厂建设有望为出口企业提供碳足迹核算与认证便利，帮助企业有效应对国际碳壁垒。

报告还提出设立国家低碳转型基金，培育氢能、绿色燃料等新增长点。一方面，设立国家低碳转型基金，旨在破解绿色转型的资金缺口，并以资本为纽带撬动更多社会力量投向低碳领域；另一方面，首次将绿色燃料写入政府工作报告，与氢能共同被定位为新的增长赛道。

近日，国家能源局已组织召开绿色燃料产业发展专题座谈会，深入研判其发展前景。会议指出，发展绿色燃料产业有利于替代石油、保障能源安全，有利于降低碳排放、促进绿色发展，有利于促进新能源非电利用和消纳、增强发展新动能，是能源领域新质生产力发展的重要方向。可以预见，随着政策体系逐步完善、关键技术不断突破，绿色燃料等有望在“十五五”期间实现从示范探索向规模化应用的关键一跃，为我国能源结构转型和高质量发展注入持续动力。

四、良好生态惠及民生福祉

可持续发展的最终落脚点是人民。报告中绿色发展与民生福祉的交织尤为紧密。

“十五五”时期围绕降碳减污、生态环保等提出5项指标，围绕碳达峰碳中和、环境质量提升、生态保护修复提出18项工程。在生态环境综合治理方面，今年重点任务是深入打好蓝天、碧水、净土保卫战，制定实施空气质量持续改善行动计划，推进县城和农村黑臭水体治理，加强重点行业污染地块风险管控。

在生态空间的守护与拓展上，报告明确提出加强生物多样性保护，实施好长江十年禁渔；坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，实施自然保护地整合优化，推进国家公园建设，扎实推进“三北”工程攻坚战。

从治理范围看，生态治理已从大江大河延伸至县城和农村的黑臭水体；从管控对象看，已聚焦于重点行业的污染地块和新污染物。与此同时，随着国家公园建设的推进，一批生态功能重要、生物物种独特的区域被纳入严格保护体系，正逐步成为全民共享的生态财富。这些务实举措正是“让人民群众身边的山更绿、水更清”的具体承诺，也让优良生态环境成为最普惠的民生福祉。

绿色发展本身也在创造新的民生机遇。无论是报告中提出的“发展林下经济”“拓展生态产品价值实现渠道”，还是通过大力发展绿色低碳经济开辟就业新赛道，都让生态保护实现富民，使得“绿水青山”真正成为百姓就业增收的“金山银山”。

（本文题图来源：新华社）

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文 | 刘慧雯 第一财经研究院研究员

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