地方国有平台公司进一步深化改革路径探析︱公共经济与管理

“十五五”时期是进一步深化国资国企改革、推动国有经济布局优化和结构调整的关键阶段。去年底的中央经济工作会议、今年的全国两会及发布的“十五五”规划纲要，对进一步深化国资国企改革作出了明确部署。近年来，地方国有平台公司按照中央的要求，积极剥离政府融资职能、推进融资平台市场化转型，已取得了阶段性成效，但仍面临债务风险高企、体制机制不活、市场化业务不足等深层次矛盾。如何抓住新一轮国企改革机遇，加快破解制约发展的突出问题，推动实现产业化、市场化、实体化转型，是本文重点探讨的内容。

地方国有平台公司改革面临的突出问题

一是债务风险高位运行，可持续发展基础薄弱。受历史投融资模式的影响，多数平台公司资产负债率长期处于高位，部分甚至超出安全警戒线，这导致公司现金流紧张，短期兑付压力大。平台公司还存在债务结构失衡问题，标准化融资渠道不畅通，非标融资占比过高，进一步推高了综合融资成本。此外，债务期限与项目收益不匹配，导致偿债压力与项目现金流不协调，面临较大流动性压力。

二是市场化盈利能力不足，自我造血功能偏弱。平台公司普遍盈利模式单一，依赖政府项目代建、财政补贴或土地出让收入，市场化经营性收入占比低，难以形成稳定现金流，并且业务结构以传统基建、市政服务为主，缺乏高附加值、高利润的新兴产业布局。此外，整体资产质量不高，多为公益性、准公益性资产，缺乏能产生稳定现金流的优质经营性资产，变现能力差，影响融资和盈利。

三是业务布局散乱无序，主责主业定位不清。多数平台公司业务“散、乱、杂”，业务交叉重叠，在同一区域内，业务同质化现象严重，无序竞争浪费国有资源。还存在非主业扩张过度问题，部分企业为追求短期利润，盲目进入与核心业务关联性不强的领域，导致资源分散、核心竞争力缺失。此外，主责主业模糊，对自身在地方发展中的核心使命不明确，业务方向缺乏清晰指引，难以形成核心竞争力。

四是人才队伍结构性短缺，核心支撑能力不足。平台公司普遍存在人才匮乏、结构失衡问题。既缺具备现代经营、资本运作、产业运营能力的管理人才，也缺投融资、风控等专业化业务人才。现有人员观念传统、专业不足，难以适配转型需求，而受体制机制、薪酬待遇等制约，优秀人才又面临“引不进、留不住、用不好”的困境。

五是治理体系不完善，国资监管效能偏低。在公司内部治理方面，法人治理不健全，“三会一层”权责模糊，决策、执行、监督制衡机制流于形式，内控与风控漏洞明显。在国资监督方面，存在多头管理、职责交叉的问题，监管缺位与越位并存。基层监管力量薄弱、方式传统，信息化监管水平不足，难以实现全流程穿透式监管，无法有效防范国有资产流失。

推动地方国有平台公司进一步深化改革举措

地方国有平台公司深化改革是一项系统性工程，需要统筹推进、精准发力、久久为功。结合中央政策要求和地方实际，要重点抓好以下五方面改革举措。

第一，聚焦债务化解与风险防控，筑牢稳健发展底线。深化改革，首先要确保企业“活下去”，债务化解是首要任务。一是多措并举盘活存量资产，进行全面盘点，区分优质经营性资产、闲置低效资产、公益性资产，优先盘活具备市场化变现能力的资产，通过资产转让、产权交易、资产证券化（ABS/CMBS/REITs）、提升改造与合作开发等方式，实现资产增值，补充现金流。二是争取政府合规支持，通过注入资产、资源、经营权等，增加平台公司资产规模，增强其融资能力。三是进行市场化、法治化处理，通过债务重组或展期的方式与金融机构或其他债权人平等协商，综合采取降低利率、贷款展期、调整还款方式、更换抵押担保条件及其他重组、置换措施，缓释偿债压力。四是严格控制新增债务，建立债务风险预警机制，合理确定融资规模和融资结构，严控新增非标和灰色债务，规范资金用途，确保资金投向主业实业，从源头防范风险。

第二，聚焦市场化运营与效益提升，增强造血能力。市场化运营是企业提质增效的根本，只有立足市场，才能实现长效造血。一是强化市场化运营，降低对政府补贴及传统基建项目的依赖，立足区域资源禀赋，深挖本地农业、文旅、特色制造等优势资源潜力，以产业链延伸为核心培育多元盈利增长点。同时，在传统基建、市政服务基础上，拓展物业运营、智慧市政等市场化服务，提升经营性收入比重。二是提升资产运营质效，系统盘点评估闲置土地、厂房等存量资产，通过租赁、合作开发等方式加快盘活，实现资产价值最大化。同时，积极探索资产证券化、基础设施REITs等金融工具，将优质存量资产转化为可流通资本，提升资产流动性，为业务拓展提供资金支撑。三是并购具备核心技术、稳定资源的高附加值新兴产业，采用控股与参股相结合的模式，补齐业务短板。同时，联合政府引导资金、社会资本设立或参与产业投资基金，采用“母基金+子基金”架构放大资金杠杆，重点投向本地特色产业延伸环节和新兴产业项目，培育优质盈利增长点。

第三，聚焦主责主业与布局优化，提升核心竞争能力。主责主业是企业的立身之本，只有厘清业务边界、优化布局，才能凝聚发展合力、激活改革动能。一是立足国有资本配置优化要求，推动国有资本实现“三个集中”，摒弃“大而不强、全而不优”的短板，切实提升国有资本配置效率与核心竞争力。二是构建“3+3”业务管控体系，即明确核心主业不超过3个、战略新兴业务培育不超过3个，重点清理整合非主业、非优势业务，剥离低效无效资产，推动资源向主业集聚，杜绝重复建设和同质化竞争。三是强化业务布局动态评估与灵活调整机制，定期对主责主业及业务布局进行全面评估，依据市场变化、政策导向以及企业自身发展状况，及时灵活调整业务方向与资源配置。

第四，聚焦人才引育与机制创新，夯实转型发展智力支撑。坚持引育并举、以用为本，打造适配市场化转型的专业化人才队伍。一是拓宽市场化引才渠道，引进具备现代企业经营思维、资本运作能力、产业运营经验的高素质管理人才，以及投融资管理、风险管控、项目运营、科技创新等领域的专业化业务人才。二是完善人才培养体系，常态化开展专业能力培训，推动现有人员转变传统观念、提升专业素养，适配市场化转型需求。三是创新人才使用机制，全面推行职业经理人制度与经理层任期制、契约化管理，畅通管理人才与专业人才双向发展通道。四是健全人才激励约束机制，建立与经营业绩、岗位职责、创新成果挂钩的薪酬分配体系，完善容错纠错机制，充分激发人才队伍的积极性与创造性。

第五，聚焦制度体系建设，完善公司治理和监管体系。制度建设是深化改革的保障，只有完善制度、规范管理，才能实现企业长效发展。一方面，完善中国特色现代企业制度，健全法人治理结构，明确“三会一层”权责边界与议事规则，推进经理层市场化选聘与契约化管理，建立基于能力和业绩的选聘、评价、激励与退出机制。同时，推进三项制度深化改革，建立员工能进能出、管理人员能上能下、收入能增能减的灵活机制，将经营效益等指标纳入考核，充分调动员工积极性。另一方面，完善国资管理监督体制机制，坚持“放得活、管得好”原则，理顺监管体制，整合监管资源，明确国资监管部门的职责定位，实现集中统一监管。同时，创新监管手段，借助大数据、人工智能等技术，推进信息化、智能化监管平台建设，实现对企业资金使用、债务风险、国有资产保值增值等方面的实时监控，全面提升监管效能。

站在“十五五”新的历史起点，新一轮国资国企改革纵深推进，国有资本布局优化提速。地方平台公司深化改革，要精准发力、攻坚克难，推动企业从“规模扩张”转向“质量提升”、从“投融资平台”转型为“产业运营平台”，真正成为具有核心竞争力的现代企业，为地方经济高质量发展、为做强做优做大国有资本贡献更大力量。

（马国臣系上海财经大学政府与社会资本合作研究中心副主任，叶梦丽系上海财经大学管理学硕士、上海竑壹管理咨询中心项目经理）