国家级经开区迎来改革拐点

近日，商务部公布了2025年国家级经济技术开发区（下称“经开区”）综合发展水平考核评价结果。因系统性考核评价靠后，广东揭东、河南濮阳、内蒙古呼伦贝尔、辽宁营口、黑龙江大庆等五家经开区退出国家级经开区名单序列。这是继2020年甘肃酒泉、2021年宁夏石嘴山被摘牌之后，国家级经开区最大规模的一次退出行动。至此，退出者达到七家。

看似突然的集体摘牌，实则预示着中国开发区治理逻辑的深层变革。它宣告了一个时代的终结，即以“戴上国家级帽子”为目标的粗放扩张阶段结束，同时以动态管理、市场绩效、新质生产力为核心的经开区高质量发展周期开启。

经开区并非永久牌匾

不少企业家往往将经开区视为永久牌匾，然而经开区制度设计从一开始就预留了退出通道。商务部对国家级经开区的考核评价经过多年迭代，已形成一套涵盖产业集聚、科技创新、生态环保、土地集约利用等多维度的量化标尺。在东部、中部、西部等区域，连续三年内两次排名处于最后五名，即面临摘牌风险。2020和2021年，酒泉与石嘴山的先后出局，一度被视为西部地区个案。而此番摘牌令则显示，退出并非只是针对西部欠发达地区，而是平等公开考核，从东北老工业基地，到中原腹地，乃至沿海发达地区。

笔者跟踪分析被摘牌的七家园区，发现它们具有以下共性：

一是地缘优势不明显。如揭东虽然地处广东省，但受制于交通硬件、物流体系和外资合作伙伴短缺等因素困扰。揭东经济技术开发区，1992年获批省级开发区，2021年6月经国务院批准升格为国家级经济技术开发区。从升格到被摘牌，国家级“帽子”只戴了5年。有专家认为，广东珠三角的广深佛莞，可谓中国经济的顶流，把全省最好的项目、最顶尖的人才、最充裕的资金都虹吸过去了；而出了珠三角到了粤东西北，就差很多。揭阳地处粤东，处于广东经济版图中最尴尬的夹心层，揭东经开区吸引外来投资效率相对低下。国家级经开区“土地利用率”“亩均效益”两项考核指标中，揭东经开区三年均不合格。

二是离新质生产力目标偏远。国家级经开区考核对研发经费占比、高新技术企业数量有明确要求，而被摘牌园区普遍存在研发投入虚报、产学研合作流于形式的问题。当科技创新指标只能靠包装而非真实生态培育时，排名垫底只是时间问题。在新质生产力未能完成集聚的背景下，便面临产业空心化与“候鸟式企业”的困局。七家被摘牌园区长期依赖少数几家龙头企业的产值贡献，一旦行业周期下行或企业外迁，园区经济指标便断崖式下跌。这些园区在招商引资阶段给予地方性政策的过度优惠，导致企业“吃完政策红利便搬迁”，不能形成根植性的产业集群。

“十五五”经开区需要整合

经开区曾经是地方产业集聚、招商引资和经济增长的核心载体。截至2025年，全国各类经开区共2897家，数量规模庞大。但多数存在布局散、职能叠、效能弱、财政负担重等问题，传统粗放发展模式已难以适配高质量发展要求。

国家级经开区意味着税收返还额度、土地审批绿色通道、外汇管理便利化、外资项目核准权限等一系列实质利好。失去这顶“帽子”，意味着当地政府在招商引资中的谈判筹码大幅缩水。不过这恰恰将倒逼城市决策者重新思考，在没有国家特殊政策加持的情况下，如何依靠真实的营商环境、产业配套和人力资本吸引投资。被摘牌、降级成为省级经开区后，这些园区依然将面临创新改革的新时代课题。

当前重庆、辽宁两地创新推行开发区体制改革，形成“区政合署保留优质园区、优胜劣汰清退低效园区”的成熟路径，为各地开发区优化整合提供了范例，推进开发区撤并重塑、瘦身提质势在必行。

重庆采取区政合一的模式：针对园区与行政区规划割裂、管理壁垒问题，推行“一套班子、两块牌子、合署办公”机制，整合政务服务、城市治理、产业发展职能，实现区域规划、资源配置、项目建设一体化统筹。该模式保留优质园区政策优势，破解多头管理、重复建设难题，大幅提升区域统筹发展效能。今年第二季度重庆数据显示，全市园区开发区由106家整合为50家，管理机构精简56%，压减运营公司企业法人近500家，盘活存量资产超920亿元。这意味着，中国城市高度依赖的传统开发区扩张模式，正迎来拐点。经开区的时代并没有终结，只是过去那种各地点火、依赖卖地和补贴做大盘子的旧模式走到了尽头。重庆正从向土地要空间，转向向科技和效率要空间。未来的园区，将不再是单纯提供厂房的“地主”，而是提供产业生态、资本运作和技术赋能的“合伙人”。

山西省同时在对经开区实施提质增效的“手术”。“十四五”末，山西共有93个经开区，其中工业类经开区创造了全省超三分之一的规上工业增加值、二分之一的工业投资，园区内“链主”企业占全省的80.5%，“链核”企业占73.6%。面向“十五五”周期，山西制定全省开发区主导产业目录，推动各开发区聚焦具体的主导产业，加大招商引资和项目建设，不断延链补链强链，以加快形成高端装备制造、电子信息、数字经济、能源、化工、材料、废弃资源综合利用、现代消费品、现代农业和生态文旅等产业集群。同时，不断优化考核体系，引导开发区分级分类发展，如将山西转型综改示范区单独考核，突出示范引领带动作用；将国家级开发区、省级开发区、非传统产业开发区、传统产业开发区、现代农业类开发区、生态文旅类开发区分类考核，突出重点、精准施策。

管窥漕开发二次创新

在东南沿海省份，二次创新成为经开区可持续发展的突破口。随着人工智能和智联体等新发展格局的出现，沿海省份经开区更迫切地需要拥抱新赛道，对此上海徐汇区漕河泾国家级经开区做出了新探索。

漕河泾微电子工业区1984年成立，不久升级为新兴技术开发区，肩负起中国首批国家级经开区的使命。2015年，上海市委市政府将建设上海科创中心重要承载区的重任交给了漕河泾开发区，也是从这个机遇期开始，漕开发管理层就在构思二次创新的使命。

漕河泾开发区创造性地实施“人大立法、政府管理、公司运作、区区合作”管理模式，为我国经开区发展，尤其是沿海地区提供了一系列可复制可推广的二次创新范例。与此同时，漕开发本身受益非凡。作为超大城市中心地带的开发区，漕河泾开发区在规划面积仅14.28平方公里的土地上交出出色成绩单，园区综合评价、单位土地面积产出、科技创新浓度、高端产业集聚度位居全国开发区前列。

“十四五”期间，漕开发聚焦新质生产力培育、聚焦科创策源能力提升、聚焦创新企业发展所需、聚焦集成服务商定位等四个战略方向。在“十五五”周期，上海正在加快推进的10个商务单元试点更新中，漕河泾不仅是其中“年纪最大”的开发区，也是产城融合、职住平衡的高需求代表。最新的调研显示：漕河泾开发区的产业载体需求仍然旺盛，同时也需要实施商务型和新工业载体的融合更新。突出案例是：徐汇区政府与梅特勒托利多达成战略合作协议，共同打造“工业上楼”项目，即在漕河泾开发区内的企业原址上，新建约6000平方米的智造空间，以定制打造全球灯塔工厂和国家卓越级智能工厂；按已完成的建设规划，其新厂房预计明年上半年竣工并形成动能。

漕开发二次创新的目标相当务实。至2030年，创新策源能力显著增强，科技创新和产业创新深度融合，形成全球知名高端产业集群；至2035年，体制机制创新形成示范；漕开发对外开放水平形成样板，深度融入全球创新网络，打造成为领跑全球的未来产业集群。在可预见的未来，“科创漕河泾”的发展愿景及其新质生产力格局是可兑现的。

（作者系上海社会科学院上海国际经济交流中心研究员）