特许经营模式在低空经济领域的困境︱法经兵言

全国多地近年来密集出台低空经济发展实施方案，将起降点体系建设、航线试点与无人机交通管理系统（UTM）纳入年度任务，形成“中央定方向、地方抓落地”的政策合力。随着低空经济上升为国家战略并加速迈向万亿级市场规模，空域资源的稀缺性与商业化利用需求之间的张力日益凸显。特许经营作为国家配置空域公共资源的主要制度手段，在实践应用中面临着“泛安全化”行政思维对市场竞争的屏蔽风险，暴露出“形式合法但实质不正当”的制度困境。在单一侧重安全价值的规制逻辑下，对社会整体利益的考量被忽视，导致空域资源配置效率不足、市场创新活力受限。鉴于此，通过对比国内外相关制度的实践经验，提出应构建“市场公平竞争审查前置—核心基础必需设施开放—特定经营者动态退出机制”的全生命周期规制路径，以实现安全保障与创新发展的动态平衡，推动特许经营模式在低空经济领域的规范化高效适用。

低空空域的资源属性与特许经营的制度逻辑

作为一种新兴的综合性经济形态，低空经济的物理载体依托于垂直高度1000米（可延伸至3000米）以下的低空空域，技术载体涵盖无人机、电动垂直起降飞行器（eVTOL）等民用航空器。低空经济已成为我国培育新质生产力的重要抓手，被赋予“高科技、高效能、高质量”的产业发展特征，其发展水平直接关系到综合交通体系完善、产业结构转型升级与经济发展质量提升。

从法律属性与经济属性来看，低空空域的资源特征决定了其配置模式的特殊性。低空空域作为国家领土主权的重要组成部分，属于国家所有的基础性战略资源，国家对其享有占有、使用、收益和处分的完整所有权。这一法律属性决定了任何市场主体未经许可不得擅自使用。

从经济属性上讲，低空空域资源兼具典型的准公共物品特征。在未进行商业化开发或开发程度较低时，低空空域具有非排他性，单一主体的使用不会排除其他主体的合理利用，符合公共物品的基本属性。同时，随着低空经济商业化程度不断提高，空域使用频次、航空器运行密度持续增加，低空空域逐渐显现出“拥挤性”，当使用规模超过一定阈值时，会产生空域资源的竞争性使用问题，甚至引发运行安全风险。这种准公共物品属性使得低空空域资源既无法完全依靠政府单一主体进行配置，也不能放任市场自发调节。需在法治框架下，通过科学的产权制度设定，搭建合理的市场准入制度，将空域这一战略性资源，从单一的权力管控对象，转化为动态的、可市场化配置的资源要素，为低空经济适航稳行提供基础资源。

空域资源具有“像土地一样稀缺，却像电波一样无形”的特殊属性，其开发利用不仅涉及经济价值，更与国家安全、公共安全、产业安全等多重目标紧密相关，完全依靠自发的市场机制难以解决资源稀缺性、外部性与公共性等问题，同时，纯粹的政府直接经营则往往面临效率瓶颈与创新不足。基于此，可考虑引入由政府主导下的适配规制类产业发展需求的特许经营模式来激活释放低空空域要素市场价值。特许经营制度的核心在于，政府作为公共资源的所有者，通过法定程序将特定空域在一定期限、一定范围内的经营使用权授予符合条件的市场主体，赋予其排他性的经营资格，并要求经营者承担相应的公共服务义务与安全保障责任。

然而，特许经营权的排他性特征使其在经济学层面天然具有“行政壁垒”的属性，如果产权界定过程缺乏竞争机制的约束，政府在特许经营权授予中存在自由裁量权过大、选择标准不透明等问题，特许权就会异化为阻碍技术创新和效率提升的垄断工具。实践中，特许经营权被单一主体长期占有会导致经营者缺乏持续提升服务质量、降低运营成本的内生动力，也可能将潜在的高效率、创新型市场主体排除在外，最终造成空域资源配置效率低下、产业发展活力不足的局面。鉴于此，特许经营制度的合理适用是推动低空经济全产业链发展的重要保障。关键在于实现“规制”与“竞争”的平衡。通过竞争性选拔机制，将空域资源导向最具效率与创新能力的经营者；通过明确的绩效标准与动态评估，确保其履行安全与公共服务义务；并通过建立合理的退出与再竞争机制，防止经营权固化。唯有如此，特许经营才能从一道“准入闸门”，演进为驱动“研发—制造—运营—服务”全产业链协同发展的“效率引擎”与“创新平台”，故此，特许经营必须在公平竞争法治视阈下方可有效有序运行。

平衡“安全优先”与公平竞争的基础地位

2024年济南平阴县低空经济特许经营权出让中止事件，集中暴露了当前制度实践中的核心矛盾。地方政府以“空域安全”为由，倾向于将特许经营权授予国有独资企业，最终因涉嫌排除、限制市场竞争导致出让程序中止。该事件并非个例，在全国多地的低空经济特许经营实践中，均存在类似的“重安全、轻竞争”“重国企、轻民企”的现象，这种做法虽然在行政程序上可能符合《招标投标法》《行政许可法》等法律的形式要求，但在反垄断法视域下，已涉嫌构成滥用行政权力排除、限制竞争的行为。

基于空域资源的公共属性与航空器运行的特殊性，低空空域的开放与利用必须以保障公共安全、航空安全为前提。但在我国低空经济特许经营的实践过程中，部分地方政府陷入了“泛安全化”的行政思维误区，将“安全优先”绝对化、片面化，以空域安全为由排斥市场竞争，导致特许经营制度偏离了竞争中立原则，形成了显著的市场壁垒。“泛安全化”思维的本质，是将安全价值与竞争效率对立起来。事实上，安全价值与竞争效率并非相互排斥，而是相辅相成、辩证统一的关系。一方面，有效的市场竞争能够倒逼市场主体加大技术研发投入，提升航空器可靠性、运行管控技术与安全保障能力，通过技术创新与管理优化降低安全风险。另一方面，合理的竞争机制能够实现空域资源的优化配置，让具备更高效率、更低成本的市场主体参与空域经营，避免资源闲置与浪费，提升低空经济发展的整体质量。

一个健全、可竞争的市场结构是长期动态安全的最有力保障。首先，市场竞争通过“优胜劣汰”机制，倒逼所有运营商持续投资于安全技术与安全管理体系，因为任何重大安全事故都意味着市场声誉的崩塌与商业价值的毁灭。其次，竞争性的准入程序本身，就是一次全面的安全能力“压力测试”，能够甄选出真正具备技术、资金和管理实力的最优经营者，而非默认的特定主体。将特许经营权授予效率最高、安全方案最可靠的市场主体，本身就是对公共安全的最大负责。当“安全”被泛化为拒绝市场竞争的挡箭牌时，特许经营制度便丧失了其激励创新与优化资源配置的经济功能，导致市场结构固化。

现行《民用航空法》与《空域管理条例》（征求意见稿）强调“安全优先”与“统一管理”的基调，但并未在空域资源特许经营的准入环节，建立与之并行的、刚性的竞争影响评估制度。这导致“安全审查”在实践中有可能被异化为排斥竞争的“单一路径”，使得高效率的民营或混合所有制竞争者仅因其身份，便在竞争起点上被不公平地排除在外。

当前的制度设计实际上是在用行政许可的合规性替代了特许经营的竞争性审查，由于缺乏市场公平竞争法治层面的实质审查，导致其在实现公共安全目标的同时，损害了市场竞争与产业发展的整体利益。单一的安全审查标准使得特许经营权的授予缺乏客观、透明的竞争标准，地方政府的自由裁量权过大，容易产生行政干预、地方保护与利益输送等问题，导致具备技术创新能力与高效运营模式的民营企业难以进入市场，国有主体凭借行政优势长期占据特许经营地位，形成垄断。这种制度安排规避了对消费者福利、技术溢出效应及产业竞争力的量化评估，使得特许经营权可能演变为一种缺乏效率约束的长期地租。即经营者将主要精力放在维持特许经营资格上，而非提升经营效率与服务水平，违背了国家发展低空经济、培育新质生产力的初衷。“安全优先”下的市场壁垒已对低空经济的规模化、产业化发展产生显著的制约作用。

低空经济作为新兴产业，其发展需要充分的市场竞争来激发创新活力，推动技术迭代与模式创新。而当前特许经营实践中形成的行政垄断格局，使得市场竞争不充分、市场主体单一，难以形成有效的市场竞争机制，导致产业发展缺乏动力。例如，在无人机物流配送、eVTOL载人出行等核心应用领域，由于特许经营权被少数主体垄断，潜在的市场参与者无法获得空域资源使用权，其研发的新技术、新模式难以进行市场化应用与验证，导致技术创新与产业应用脱节。垄断主体凭借排他性的特许经营权，能够轻易占据市场份额，形成价格垄断与服务垄断，降低了低空经济服务的可及性和产业的发展规模。因此，亟须通过制度优化，将“竞争性审查”提升至与“安全性审查”同等重要、并行不悖的价值地位，使特许经营权的分配从“行政选择”回归到“市场选择”与“效率选择”的轨道上来。

以公平竞争法治筑牢特许经营运行底座

当前，深圳、合肥、杭州、苏州、重庆、成都、海南等多地被列为低空经济示范区，这些区域依托政策优势、产业基础与区位条件，在低空经济产业链布局、基础设施建设、航线试点运营等方面取得了显著成效，成为我国低空经济发展的核心阵地。这些先行示范区的实践探索，为我国低空经济发展积累了宝贵的经验，推动了低空空域改革与特许经营模式的实践应用。

然而，在产业实践高歌猛进的同时，规制制度的创新却明显滞后。示范区的“先行”更多体现在项目审批的“绿色通道”和财政补贴的倾斜，而在最为关键的特许经营权的竞争性分配与动态监管制度上，普遍存在“竞争评估缺失”的通病，尚未建立起安全与效率兼顾的双重规制体系，并未形成可复制、可推广的突破性范式。上位法或地方条例虽提及公平竞争，但鲜有将“竞争影响量化报告”列为作出特许经营决定的法定前置条件。这种制度缺位导致特许经营权一旦授予，便缺乏有效的动态调整机制，实质上形成了“一次赋权、终身使用”的僵化格局。在缺乏竞争法意义上的“日落条款”和可诉渠道的情况下，特许经营者缺乏持续改善服务、降低成本的内生动力，潜在的创新型企业也因无法获得关键空域资源而无法进入市场，长此以往将抑制万亿级市场的活力。

鉴于此，可以考虑从以下两方面优化特许经营模式在低空经济领域的适用。

一是，建立市场影响评估机制，优化特许经营准入审查体系。该报告应将消费者利益、技术创新潜力及市场准入壁垒量化为具体指标，作为决策的法定依据。要将“安全”这一抽象价值转化为“可衡量的社会整体利益”，即在确保低空安全的前提下，优先选择能够提供更低成本、更高效率服务的经营主体，防止行政权力在“发展战略性新兴产业”的名义下过度干预市场。

二是，建立严格的动态退出机制，实现特许经营的全生命周期监管。特许经营权的授予不应是一劳永逸的“铁饭碗”，而应是一份附有明确绩效对价的“任务书”。特许经营协议中应明确写入“日落条款”和竞争性绩效指标，一旦特许经营者出现服务质量低下、价格垄断或技术停滞等情形，且未达竞争性指标，政府就有权启动退出程序或重新招标。唯有如此，才能让竞争法真正“适航”于低空经济领域，确保这一万亿级产业在法治轨道上实现高质量发展。

（作者系南开大学竞争法研究中心主任、法学院副院长，中国法学会经济法学研究会常务理事）