十年煤控步入深水区，“十五五”煤炭消费如何平稳达峰

步入“十五五”，煤炭消费即将迎来达峰窗口，区域协同、煤电角色转型等多重挑战随之显现，如何走好下一段煤控之路，成为“双碳”目标下的待解难题。

过去十余年，我国走出一条立足资源禀赋、不简单“去煤化”的煤控之路。在2012-2013年取暖季全国性重污染天气频发背景下，国务院于2012年印发《重点区域大气污染防治“十二五”规划》，在重点区域开展煤炭消费总量控制试点；2016年《能源发展“十三五”规划》审议通过，煤炭消费总量控制目标正式提出，开启能源结构调整的关键历程。

十年煤控成效显著。据北京大学能源研究院特聘研究员杨富强介绍，对比无煤控的煤炭消费场景，“十三五”与“十四五”期间国内共节约近32亿吨标煤，其中电力部门、工业部门分别节约约16亿吨、14亿吨标准煤。

煤控还释放出巨大的环境健康红利。中国工程院院士、生态环境部环境规划院原院长王金南在近日召开的“2026年中国煤炭消费总量控制研讨会”上表示，2015年至2025年，大气环境质量整体改善，全国PM2.5‌平均浓度从每立方米46微克降至28微克，降幅超过39%。另据北京大学公共卫生学院劳动卫生与环境卫生学系教授潘小川统计，煤控政策实施后，每年可避免5万到9万人过早死亡、降低1000亿至2900亿元相关经济损失。

此外，煤控也带来能源结构的显著变化，煤炭在国内一次能源消费占比由2015年的64%降至2025年的51.4%。随着风电、光伏跨越式发展，截至7月底，国内光伏发电装机容量首次超过煤电，成为第一大电源，煤电定位从传统的主力电源向基础保障、系统调节性电源转变。

步入“十五五”，煤炭行业正式进入消费达峰、总量下行的关键时期。《“十五五”规划纲要》提出全面实施碳排放双控，推动煤炭消费达峰；今年上半年，中办、国办印发《碳达峰碳中和综合评价考核办法》，将煤炭、石油消费总量作为主要控制指标，纳入“5+9”评价考核指标体系中。

行业认为，煤控、降碳之下，从国家能源安全角度讲，面临一次能源兜底保障难题；从电力系统角度讲，还面临调峰挑战。国家发改委能源研究所原副所长张有生表示，“十五五”煤炭消费达峰，除了考虑系统账单算不算得来，还需关注长周期储和调能否立得住。

煤电角色转变正带来现实难题。马里兰大学全球可持续发展中心副主任、副教授崔宜筠表示，煤电机组转向调峰调度，在全球并无成熟经验可借鉴，现役机组灵活性改造往往面临技术、经济、安全多重叠加难题。而持续增加新机组将压缩存量机组有序转型空间，因此须特别区别存量与增量的关系，结合对电力系统调度的深刻理解，对不同机组施以有针对性的转型策略。

区域结构性矛盾同样突出。据王金南介绍，国内煤炭产能过去20多年主要聚集在晋陕蒙宁“煤三角”为核心的国家级能源生产基地，2025年该基地集中了国内超七成煤炭产量，当地经济与高碳产业深度绑定，低碳转型存在刚性结构性阻力。

“中国煤控的‘最后一公里’，可能是社会公平与民生保障问题。”国家应对气候变化战略研究和国际合作中心原主任徐华清认为，未来推进煤控，不光要算碳排放的生态账，还要算好就业账、财政账和社会公平账。他特别强调，今年政府工作报告提出建立低碳转型基金，对于应对转型中出现的各种问题至关重要。

“十五五”时期，地缘环境复杂叠加国内能源保供与新型能源体系建设需求，行业认为，煤炭作为能源安全“压舱石”的定位短期内不会变，煤控不能简单“一刀切”，要走结构优化、渐进替代、区域协同的路径。

布局优化、区域协同，将是煤控重心从总量控制转向的重要趋势之一。北京大学能源研究院特聘副研究员陈丹表示，煤炭消费带来的大气污染问题具有区域性和外部性，碳减排是全国共同责任，煤炭消费治理离不开区域协同，并将伴随能源跨区域配置、产业梯度转移在全国渐次展开。对此，她区分了三个层面的区域协同，包括区域化控煤、控碳，跨区域的清洁能源配置，以及西部地区凭借低成本新能源资源吸引的大规模产业西迁发展机遇。其中，跨区域清洁能源配置效果显著，截至2025年，国内最大用电负荷约1/4供给源自跨省跨区输电。

王金南建议，绘制区域转型蓝图，将“煤三角”基地建设为国家能源绿色转型示范区，并划定分阶段煤控目标，即区域煤炭产量从2025年约35亿吨分别降至2035年、2040年、2060年的28.3亿吨、19.4亿吨、6.8亿吨。同时壮大新能源规模，到2060年区域风光总装机规模达21.8亿千瓦，并以园区为核心载体推进零碳园区和零碳贸易示范区建设，形成绿色价值生产、认证、转化、消费的综合创新平台。

煤炭产业自身也要重塑发展逻辑。今年8月印发的《煤炭工业发展“十五五”规划》提出，到2030年，全国大型现代化煤矿产能比重提升至87%；安全绿色开发和清洁高效利用水平明显提高，智能化煤矿产能比例提升至75%；煤基多元化产业格局加快形成。行业认为，这意味着接下来煤炭行业必须走智能化、绿色化发展路径，同时煤炭消费需从单一燃料向与工业原料并重转型，培育煤基新材料、煤基特种燃料等新的高端增长点。