援助越来越像投资？从芬兰修法看西方国际援助转型

（本文作者黄梅波为上海对外经贸大学国际发展合作研究院院长；吴仪君为波士顿大学全球发展政策中心研究助理）

2026年10月1日，芬兰政府宣布推进两项发展融资立法改革。一项拟更新沿用近50年的Finnfund（芬兰开发金融机构）相关法律，扩大本国企业参与国际发展合作的机会；另一项拟为政府发展政策投资建立专门法律，允许公共资金投资于私人机构管理的发展投资基金，以吸引更多社会资本。

这两项尚处于立法程序中的改革，释放出一个重要信号：西方国际援助正在更多地与本国商业利益相结合，企业和投资工具在发展合作中的作用持续上升。

芬兰并非孤例。近年来，英国、瑞典、荷兰、丹麦等国相继调整发展合作政策，西方国际援助正在发生一场值得关注的转型。

一、从减贫优先到更加重视本国利益

长期以来，减贫和改善发展中国家民生是西方国际援助的重要政策目标。2005年《援助有效性巴黎宣言》强调受援国自主权，要求援助支持伙伴国自身的发展战略，并推动取消援助采购限制。

但近年来，西方国家越来越公开地强调援助对本国外交、安全和商业利益的贡献。2020年，英国合并国际发展部与外交部，强化援助与外交政策的统筹。2023年底，瑞典提出加强国际援助与贸易、投资及移民政策的联系。2025年2月，荷兰政府更明确提出，将贸易、安全和移民作为发展合作的核心利益，并为本国企业争取更多海外发展项目合同。

芬兰此次改革延续了这一趋势。新法案拟允许Finnfund更灵活地通过芬兰企业为发展中国家项目融资，并设立子公司管理Finnpartnership企业合作计划的相关公共行政事务，提高企业融资服务和项目准备效率。芬兰外贸与发展部长明确表示，希望更多本国企业参与发展合作，同时实现商业利益和发展政策目标。

这些变化表明，西方援助政策正在强化对出资国自身利益的考量。企业既是发展合作项目的实施者，也越来越成为政府支持海外市场拓展的重要对象。

二、援助资金大幅缩水，开发融资逆向扩张

推动这一转型的重要原因，是西方国家日益突出的财政压力和安全支出需求。

OECD数据显示，2025年发展援助委员会成员及联系成员的官方发展援助总额降至1743亿美元，实际同比下降23.1%，创历史最大年度降幅。其中美国援助下降56.9%。英国则宣布，到2027年将官方发展援助占国民总收入的比例从0.5%降至0.3%，以支持增加国防开支。

然而，发展中国家的基础设施、能源转型和产业发展融资需求仍在扩大。在公共援助预算趋紧的情况下，西方政府开始更多利用开发金融机构，通过股权投资、优惠贷款、担保等工具吸引私人资本。

丹麦2025年提出加强开发融资与出口投资机构合作，为企业提供融资组合和一站式服务。欧盟“全球门户”战略也将赠款、贷款、担保和股权投资结合，利用公共资金分担风险，带动商业投资。芬兰的实践更加具体。9月30日，Finnfund宣布追加1500万美元投资承诺，支持印度和东南亚的能源服务项目。

开发金融机构提供资本，企业负责项目建设运营，通过商业收入实现投资回报。这种模式使公共资金从直接资助项目，进一步延伸到风险分担和投资动员。企业也从设备供应商、工程承包商，逐渐成为项目投资者和长期运营者。

三、投资接替援助，发展中国家能否受益？

开发融资扩张有助于缓解发展中国家的资金缺口。对于电力、交通、通信等具有稳定收入来源的项目，公共资金通过降低投资风险，可以吸引更多长期资本，推动基础设施建设和产业发展。

但商业投资有其选择标准。能够收费、具有稳定现金流的项目更容易获得融资，基础教育、基层医疗、公共卫生和部分气候适应项目则难以吸引商业资本。低收入国家和脆弱国家由于风险较高，可能更难从这一转型中受益。

10月1日，美国全球发展中心发布的研究指出，英国新一轮国际气候融资安排虽然可能维持大体稳定的融资总额，但非赠款融资占比明显提高，最不发达国家受益有限。这说明，融资规模扩大并不必然意味着发展援助力度增强。赠款、优惠贷款和商业投资的资金成本、偿还要求及受益对象存在明显差异。

另一个值得关注的问题是，随着出资国更加重视本国企业利益，发展项目是否仍能保持公平采购，当地企业能否充分参与？如果项目需要政府借款或公共担保，还须关注当地财政承受能力，避免商业投资增加发展中国家的债务负担。

从芬兰修法到欧洲各国的政策调整可以看出，西方国际援助正在呈现三个趋势：政策目标更加重视本国利益，项目实施更加依靠企业，资金运用更加注重带动投资。这一转型可能扩大资金来源，也可能使有限的公共资源更多流向商业回报较高的项目和国家。

因此，衡量这场转型的成效，既要看公共资金撬动了多少私人资本，也要看资金最终流向哪里、商业收益由谁获得、投资风险由谁承担。对发展中国家而言，能否在获得更多投资的同时，继续得到必要的公共援助，将是决定这场转型成败的重要因素。

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