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全国统一！2026版税务行政处罚裁量基准正式落地

第一财经 2026-10-12 15:11:45

作者：安永EY 责编：张健

本文将对20号公告和《裁量基准》的核心内容进行系统梳理，并结合税务实务经验，就其中的亮点及可进一步完善之处提出我们的观察。

2026年9月28日，国家税务总局发布公告2026年第20号（以下简称“20号公告”），并以附件形式公布了《全国税务行政处罚裁量基准（2026年版）》（以下简称《裁量基准》）及配套《税务行政处罚“轻微不罚”事项清单》，自2026年11月1日正式施行。20号公告旨在国家层面设立统一的税务行政处罚裁量基准，进一步规范裁量权的行使，促进各地执法尺度的统一。

此前，东北、西南、西北、中南、华北、华东六大区域已分别出台区域裁量基准，但在阶次设置、裁量因素和处罚幅度上各有差异，跨区域经营的企业面临不同的执法尺度。

《裁量基准》是对现行税收法律、行政法规和税务部门规章所规定裁量权的细化与量化，未创设新的处罚事项，未改变法定处罚种类与幅度。2026年7月，国家税务总局发布《国家税务总局关于发布〈税务行政处罚裁量基准（2026年版）〉的公告（征求意见稿）》（以下简称“《征求意见稿》”），向社会公开征求意见。在广泛听取各方意见后，国家税务总局对多项内容作了优化和调整，《裁量基准》由此正式出台。

本文将对20号公告和《裁量基准》的核心内容进行系统梳理并提出我们的观察。

一、20号公告及《裁量基准》核心内容一览

《裁量基准》涵盖税务登记、账簿凭证、纳税申报、税（费）款征收、税务检查、发票及票证、纳税担保、涉税专业服务管理、涉税信息报送9类共66项行政处罚事项。我们将其中的核心内容要点梳理如下：

二、我们的观察

《裁量基准》统一设置“轻微、较轻、一般、较重、严重”五个裁量阶次，逐项列明法定依据、适用条件和具体标准，起步阶次与违法行为的性质相对应。其中，“轻微”（不予行政处罚）共22项，其中14项延续了2021年国家税务总局分两批发布的《税务行政处罚“首违不罚”事项清单》，另8项为《轻微不罚清单》事项，22项合计主要涉及税务登记、账簿凭证管理、发票管理、涉税信息报送等偏程序性的合规事项。对于偷税类实体性、危害性较大的事项，裁量阶次则从“较轻”起步，不可免于行政处罚。

1. 偷税等重点事项

以偷税为例，《税收征收管理法》（以下简称“《征管法》”）第六十三条的处罚幅度为不缴或者少缴税款的50%以上5倍以下，区间较宽。《裁量基准》以“五年内处罚次数”、“不缴或少缴税款金额”、“占应纳税款比例”三个可量化因素划分了“较轻”、“一般”、“较重”、“严重”四个裁量阶次。其中“较轻”阶次对应的处罚固定为不缴或者少缴税款的50%，即法定下限。

值得纳税人留意的是，《裁量基准》将“积极配合税务检查，或者在税务机关作出税务处理决定前主动全额补缴稽查查补税款”作为辅助因素，符合条件的，可以在各阶次内适用最低标准。另一方面，《裁量基准》将“不配合税务检查”列为“其他较重情节”、“其他严重情节”的例示，意味着“配合与否”的影响是双向的，即使按处罚次数、金额和比例本应落在较轻或一般阶次，但若因不配合检查被认定为存在其他较重或严重情节，也可能被直接划入更高的阶次。尽管在《征求意见稿》阶段，业界对如何区分“配合”与“不配合”讨论呼声较高，但《裁量基准》最终并未对“配合”与“不配合”作出明确定义，也未区分“因客观原因确实无法在限期内提供资料”与“主观拒不配合、抗拒检查”两种性质不同的情形。在口径明确之前，如因资料保管年限已过、涉及第三方等客观原因无法按期提供资料，建议及时书面说明并留存证据，我们也期待税务机关后续能进一步明确相关口径。

此外，《裁量基准》中明确规定“五年”以违法行为被发现之日向前推算60个月为准，而不是以处罚决定作出之日或自然年度计算，企业判断自身属于“首次”还是“二次以上” [1]被处罚时，应以此为起算点。

在税款征收类的其他事项中，也能看到类似的量化思路。例如，纳税人、扣缴义务人经责令限期缴纳仍不缴或者少缴税款的（第25项），按不缴或少缴税款不满50万元、50万元以上不满500万元、500万元以上分为三档，对应的处罚倍数分别为50%至1倍、1至3倍、3至5倍，且处罚标准采用“可以处”的表述，保留了税务机关结合个案决定是否处罚的空间。用人单位逾期不缴或少缴社会保险费的（第30项），则同时考察欠缴金额和占应缴数额的比例：欠缴500万元以上且占比达到30%以上的（或有其他严重情节的），被列入“严重”阶次（2至3倍）；欠缴金额较大但占应缴总额比例较低的（例如缴费基数较大的企业），则归入较重阶次（1至2倍）。

2. 平台信息报送

《互联网平台企业涉税信息报送规定》（以下简称“《规定》”）自2025年施行以来，已成为税务机关对平台经济、直播电商、本地生活服务等新业态实施监管的重要抓手。据国家税务总局在2026年7月28日国务院新闻办公室发布会上披露，近9,700家境内外平台已履行涉税信息报送义务。2026年二季度报送期内7月20日前完成报送的平台已达八成；报送的平台内经营者和从业人员信息，较首次报送分别增长21%、19%。

针对未按期报送、瞒报谎报或拒绝提供涉税信息等行为，《规定》第十条设定了“责令限期改正；逾期不改正的，处2万至10万元罚款；情节严重的，责令停业整顿并处10万至50万元罚款”的框架。《裁量基准》第66项在此基础上设置“轻微、一般、严重”三个阶次，在全国范围内统一了该事项的裁量标准。

值得平台企业关注的是，第66项按宽严相济安排阶次，及时纠偏可以避免处罚。在税务机关发现前主动改正，或者在责令限期改正的期限内改正，且没有造成危害后果的，属于轻微阶次，不予行政处罚。未在限期内改正、又不属于严重情形的，处2万元以上10万元以下罚款。经责令限期改正仍不改正，并具备所列情形之一的，才进入严重阶次，责令停业整顿，并处10万元以上50万元以下罚款。其中划入严重阶次的情形包括一个年度内累计二次以上未按期报送、提供或漏报，累计二次以上瞒报、谎报，以及协助转换、分拆收入，伪造、篡改涉税信息，以暴力、威胁、公开抵制等方式拒不报送等。停业整顿对持续运营的影响，大于罚款本身。

因此，对于“未按期报送、提供或漏报”等不涉及造成危害后果的情形，限期内改正有机会免除处罚。其中对于“一个年度内累计二次以上”的定义，《裁量基准》明确规定应按连续12个月而非自然年度计算；瞒报、谎报的“累计二次”按存续期间累计，不因跨年清零。此外，根据国家税务总局公告2025年第15号，一个年度内2次以上未按规定报送或提供涉税信息的，税务机关还可以向社会公示，并纳入纳税缴费信用评价。平台企业宜在发现漏报、错报后及时更正，留存报送记录及与税务机关的沟通材料，避免因逾期未改正而进入处罚阶次，乃至停业整顿的严重阶次。

3. 程序保障

20号公告对执法程序提出了几项要求，对纳税人具有实际意义：

税务机关应在处罚决定书中载明《裁量基准》的适用情况，不得单独引用其作为处罚依据；
对情节复杂、影响较广、争议较大、处罚较重或拟减轻处罚的案件，应当经过集体审议；
应当依法保障纳税人申请回避、陈述申辩、要求听证的权利。

在实践中，纳税人收到《税务行政处罚事项告知书》后，即可对照上述要求核对适用的阶次和标准，并在陈述申辩、听证期限内提出意见，必要时寻求税务专业人士的协助。

4. 效力衔接与持续更新

20号公告第六条明确，各区域税务行政处罚裁量基准与《裁量基准》不一致的，按照《裁量基准》执行。对自2026年11月1日之后发生的违法行为，企业应统一对照全国版，评估自身涉税违法行为可能适用的裁量阶次和处罚幅度。对此前已经发生、尚未作出处罚决定的违法行为，适用违法行为发生时的规定，但按《裁量基准》执行有利于纳税人缴费人的，按《裁量基准》执行。如前所述，《裁量基准》与后续新颁布实施的法律、行政法规和税务部门规章不一致的，以新颁布实施的规定为准。我们建议企业在使用时关注更新情况，特别是当税收法律发生变化时，相应的裁量标准也可能随之调整。

5. 主观过错

值得关注的是，《裁量基准》的阶次分档仍以违法次数、金额、比例、改正和配合情况为主。《行政处罚法》第三十三条第二款规定，“当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚，法律、行政法规另有规定的，从其规定”；而在66项处罚事项中，仅第29项（税务代理人违反税收法律、行政法规造成纳税人未缴或者少缴税款）区分了“主观故意”与“过失”，其余事项并未将主观过错作为裁量因素。

我们注意到，在《征求意见稿》向社会公开征集意见的阶段，业界对主观过错的判定规则曾有较多讨论和期待，但最终未能在正式文件中予以进一步呈现。

对纳税人而言，如果确有事实基础说明自己并非主观故意，建议在实操中以事实说明的方式，与主管税务机关充分沟通。具体而言，宜在检查或调查阶段即开始整理材料，并在告知书载明的陈述申辩期限内提交相关佐证材料，例如事前向主管税务机关书面咨询的答复、依据当时执行口径操作的记录等，内部复核记录可作补充。

结语

从“区域统一”走向“全国统一标准”，意味着税务行政处罚裁量权的行使迈入更具确定性与可预期性的新阶段。对于长期面临跨区域执法尺度差异的企业而言，全国统一的《裁量基准》有助于进一步规范裁量权的行使，使同类违法行为的处罚尺度更趋一致。

如您在实务中对上述内容或《裁量基准》其他条款有具体的关注点，欢迎与我们进一步交流探讨。

作者团队：

沈瑛华

大中华区税收政策主管

安永（中国）企业咨询有限公司

shirley.syh.shen@cn.ey.com

熊晓青

安永中国税务协商服务资深顾问