要评得准，更要用得上：上海指数五大场景如何走向全球城市应用

上海指数正在从“综合评估”进一步走向“专题诊断”，围绕气候韧性、城市更新、城市治理、健康城市、科创城市等城市核心议题，为不同发展阶段、不同类型的城市找问题、出解决方案。

11月3日，2026年世界城市日城市可持续发展全球大会上海指数主题边会举行。上海指数研究团队针对前述五大场景，给出了全球多个城市的评估“诊断书”。

此前一天（11月2日），《2026上海指数应用报告：全球城市的不同场景及解决方案》（下称“报告”）中文版及主题应用场景报告，在2026世界城市日城市可持续发展全球大会全体大会上发布，联合国人居署代表做视频推介。

“上海愿意先行先试，把自身作为指数应用的‘试验田’。”上海市住房城乡建设管理委一级巡视员刘千伟表示，指数的价值不在排名，而在应用。下一阶段各方将继续深化合作，共同提升上海指数的权威性和科学性。同时要坚持应用导向，让上海指数成为全球城市治理的工具。相信经过持续的共同打磨，上海指数一定能够立得住、叫得响、传得开，成为国际社会普遍认可的监测评估工具。

从指数研究到行动方案

到2050年，全球将有近七成人口居住在城市。但与此同时，住房短缺、基础设施老化、气候风险也将集中体现在城市。

2030年可持续发展目标（SDGs）、新城市议程（NUA）、全球城市监测框架（UMF）等联合国文件，是目前全球城市可持续发展治理的政策与监测基础。不过，联合国人居署亚太多国办公室副主任于静表示，可持续发展目标11（建设包容、安全、有复原力和可持续的城市和人类住区）的监测长期受制于数据不足、口径不一。

“许多城市尤其是发展中国家的城市，缺少判断自身进步的依据，没有可比的数据就难以形成可靠的政策。”于静表示，上海指数的价值正在于此，它是全球城市监测框架落地应用的一次重要探索。

上海指数全称“全球城市监测框架-上海应用指数”，是在联合国人居署、中国住房和城乡建设部、上海市人民政府共同支持指导下形成的，对全球城市可持续发展进步水平进行科学诊断和趋势研判的国际权威指数。于静表示，上海指数坚持不排名、重进步，注重每一座城市相对自身起点的变化，这与2030年可持续发展议程“不让任何一个人掉队”的追求是一致的。

2021年，上海指数综合体系框架在上海举办的世界城市日中国主场活动上正式发布。2023年，在世界城市日中国主场活动上，上海指数综合指标体系正式发布。2024年，《上海指数综合指标体系使用指南》发布，并同步在全球多个城市开启不同类型的应用研究。2025年，上海指数又朝着应用边界拓展、不同场景适配路径验证等方向进一步发展。

经过五年理论研究和试点测试，上海指数逐步形成综合指标与主题场景相结合的应用体系，支持城市识别问题、研究策略和跟踪成效。2026年，上海指数进一步向专题场景应用和解决方案研究延伸。

“上海指数从诞生之日起就是中外携手打造的国际公共知识产品，生命力在于开放，权威在于共识。指标体系是否科学、评估结果是否可信，要靠国际对标检验、靠应用实践回答。”刘千伟表示。

“没有衡量的方法，就无法感知进步的速度。”联合国人居署知识与创新局数据与统计处处长罗伯特·恩多瓦（Robert Ndugwa）也表示，要建立一个强大的平台来共享经验，继续推进上海指数研究，以循证的方法为决策者提供建议。

“我们需要把上海指数转化为因地制宜的、可实施的行动方案。”罗伯特·恩多瓦说。

从国内实践走向全球应用

从综合指标到城市行动的重要一步，是构建分层分类的应用场景。毕竟，人口数万的中小城镇和数千万人口的超大城市，高收入的工业化城市和快速城市化的低收入城市，它们面对的优先治理议题并不相同。

同济大学是上海指数研究团队的牵头单位，同济大学常务副校长吕培明表示，当前，全球城市可持续发展面临气候变化、空间更新、治理转型等多重挑战，城市需要的不仅是一套评价指标，更是一套可使用、可监测、可溯源的科学评估工具，以及能够促进数据共享、政策行动和互相学习的合作平台。

基于此，近年来，上海指数陆续推出气候韧性、城市更新、城市治理、健康城市、科创城市等主题应用场景成果，并开展了国内外试点城市的测算与应用。

其中，气候韧性城市场景关注城市应对高温、暴雨等极端天气的适应、抵御和恢复能力；城市更新场景侧重评估住房改善、公共服务提升、绿色空间增加和空间活力变化；城市治理场景围绕财政基础、智慧设施、公共安全、健康保障和营商环境等维度反映治理效能。健康城市、科创城市等场景研究也在同步推进。

值得关注的是，2025年在国内城市开展场景测试评估的基础上，2026年的场景测试评估更多转向了国际上的更大范围、更多类型城市。

其中，气候韧性场景将评估视野从中国7座样本城市（北京、上海、广州、福州、长沙、武汉和成都），拓展至亚洲7城（上海、福州、东京、大阪、首尔、釜山、新加坡）。

之所以选择这7座城市，上海市气候中心黄思华博士表示，是因为它们均位于东亚至东南亚沿海地带，属典型的季风气候区，共同面临台风、暴雨、高温热浪及海平面上升等复合型气候威胁。气候风险的相似性使得各城市在气候韧性建设的核心议题上具有较强的对话基础和参考价值。

“城市是全球可持续发展的一个最重要的载体，也是应对气候变化最关键、最敏感的一个战场。”上海市气象局局长冯磊表示，气候变化加剧了极端天气事件的发生，城市面对的台风、暴雨、高温、热浪等灾害，对城市安全运行、人民生命财产安全构成了严峻挑战。“气候变化是危险的，它就在眼前，已经或者即将以更加狂野的姿态向我们奔来。我们有必要评估一下，它什么时候会狂奔，我们在什么时候应该做好什么样的准备，这对于城市是特别重要的。”

基于此，研究团队依托中国气象智能预警方案“妈祖”（MAZU），以及城市气候变化监测预估等业务基础，将气象灾害风险识别、评估治理纳入上海指数框架，努力建立一整套可量化、可比较、可参与的气候韧性城市评价体系。基于2015至2024年数据，研究归纳出三种演变路径：新加坡、福州属“先升后稳型”，上海、首尔属“持续提升型”，东京、大阪、釜山则呈现缺乏明确趋势的“韧性波动型”。

城市更新场景的评估样本，则在去年6城（上海、北京、伦敦、东京、新加坡、香港）的基础上，进一步扩至10城（北京、上海、香港、新加坡、伦敦、东京、开罗、福州、巴库、纽约），新增4座城市。

基于2019—2024年城市更新活跃度与成效水平进行系统测度与分析，上海、香港、伦敦属“持续发力型”，研究期末测度高于初期；东京长期处于高位，属“优化发展型”；北京、新加坡、开罗、福州、巴库、纽约则归为“调整适应型”，尚未形成连续上升轨迹。

“样本城市更新进程总体稳步向前，但路径各不相同，这恰恰说明城市更新没有唯一的路径，但可以有引领城市建成区可持续发展的多元路径。”上海大学副校长王从春说。

城市治理场景则选取上海、纽约、伦敦、胡志明市、阿尔及尔、波哥大、墨西哥城、基加利8城，以2016、2021、2025三个时间截面测度，发现高位分化（纽约、伦敦）、后发跃迁（上海、胡志明市、阿尔及尔）与短板迟滞（墨西哥城、基加利、波哥大）并存的格局。

健康场景、科创场景，则选取新加坡为样本城市。值得注意的是，在对全球城市进行指标测算和进步性分析后，五大场景均给出了政策和行动建议。

同济大学建筑与规划学院助理教授张泽对第一财经记者表示，不同阶段、不同城市的关注点不同，比如新加坡可能更关注气候韧性、碳中和，但撒哈拉以南的城市可能更关注基础设施、清洁水、供电网络的稳定性。“城市要优先解决什么问题，资源更多投向哪些方面，评估会给出一些建议。比如对波哥大来说，相对于营商环境、居民医疗设施水平，它可能需要把更多资源用于治理犯罪和社会治安问题。”

刘千伟也强调，“进步性”是上海指数区别于一般城市排名的重要价值取向，不比一时高低，而看一段时期的进步与协调。城市拿到评估结果，重要的不是得分高低，而是看清自己在经济、社会、环境、文化、治理等维度上的长板和短板，找到差距、借鉴经验。希望上海指数帮助城市开展“体检诊断”，把评估发现转化为政策建议，把政策建议落实到具体行动，形成“评估—诊断—施策—追踪”闭环。

“衡量一座城市，最终是要改变这座城市，我们希望这些成果不止于一份报告，而是真正进入城市的发展进程，进入城市之间的互学互鉴。”于静说。

从研究挑战到解决方案

推动场景落地，数据问题始终是绕不开的硬约束。

事实上，在五大场景的国际城市评估中，指标数据缺失、数据样本太少，不足以覆盖测算周期、数据口径不一等等，都是研究团队客观面临的难题，也影响了更多不同规模、不同类型城市进入研究样本。

“样本城市的选择，与数据的可获得性、可比性有关。”同济大学建筑与城市规划学院副院长陈晨对第一财经记者表示。

更进一步，对于具体要研究的场景而言，难题也更加具体。以城市更新场景为例，不同经济体和城市对城市更新概念与范围界定存在一定讨论空间。而且，哪些是城市更新带来的成效，哪些是城市新建带来的变化，这些数据在绝大多数经济体和城市统计资料中都没有口径区分。

同样，在城市治理场景中，统计口径一致性与数据可获得性也是当前跨国城市治理研究的难点。比如，在衡量人均公共财政支出与营商环境时，纽约、伦敦等发达大都市与基加利、阿尔及尔等新兴市场城市的口径及测算维度存在天然差异；而在刑事案件发生率与数字化服务便利度的统计上，各国治安通报标准与数字政务统计范式亦不尽相同。同时，8个样本城市在测算周期内，关于营商环境评价标准、刑事案件立案统计以及移动互联网设施覆盖范围的定义大多经历过口径调整，这就对城市治理纵向比较的精确性构成了挑战。

但对上海指数而言，它不以发达城市为唯一标准，而是要面向全球城市，努力让数据基础薄弱的城市同样用得上、从中受益。也因此，研究团队需要不断创新以解决这些难题。

“城市更新关乎住房、就医、出行环境，关乎老百姓最直接的获得感。”王从春说，城市更新应用场景在上海指数框架下构建了一套综合评价体系，纳入了人均住房面积、万人医疗机构床位数等指标，同时也创新地引入建成区灯光指数，用遥感数据阐明城市更新带来的活力变化。

上海大学上海城市更新与可持续发展研究院副院长李峰清对第一财经记者解释说，引入建成区灯光指数的原因，是指标库可以测度城市可持续发展水平，但无法判定指标的提升或者降低，是更新造成的还是新建造成的。

“一些城市化率还比较低的城市，它的可持续发展水平多是因为新建的原因。所以我们必须把城市建成区的范围识别出来，然后通过特色指标来评估城市更新的发展水平。”李峰清说，这是突破研究难点的一个关键，就是通过技术性的手段来解决统计数据解决不了的问题。

他们的具体做法，就是获取多时相的中高分辨率卫星遥感影像，结合夜间灯光数据，计算不同历史时期的图斑数量，通过城市夜间灯光亮度的变化来反映城市建成区扩张程度和已建成城区经济社会活动强弱程度。

而在气候韧性场景的测算评估中，研究团队则将GDP总量调整为人均GDP、移动电话普及率调整为互联网普及率、每万人床位数调整为每万人医生数，以提升跨国城市指标内涵一致性和数据可获得性。

提升数据完整性和准确性，也成为上海指数边会上的重点话题之一。

“一些城市在具体解决问题时没有数据支撑，就很难提出相对应的解决方案。但如果从零开始收集，成本会非常高昂。”丹尼尔·吉西拉直言，数据鸿沟依然存在，他建议建立一个数据收集网络，各城市在一个平台上交换数据、分享经验、拉通数据的定义和口径。

墨西哥萨波潘市评估与监测主任阿图罗·罗克则表示，可以通过研究机构和城市观测站来进行日常监测，以确保数据的可持续和高质量。但要从短期监测过渡到长期监测，还需要有开放的制度化的流程，要通过开放性数据库的建设来共享数据，同时还要有一些自愿性的城市评估。

多位参会专家表示，需要建立一个针对上海指数47个核心指标的公共数据库，再补充建构各个场景的数据库。

从当前进展到未来展望

面向下一阶段，上海指数强化应用的推进思路也已经进一步明晰。

吕培明表示，面向未来，同济大学将继续完善上海指数的总体框架、标准体系和诊断方法，强化“核心—适应性—特色”三级分类研究，推动指标更加可量化、可比较、可参与，为不同发展阶段城市提供公平、科学、可操作的评估工具。与此同时，把主题应用和专题诊断作为重要方向，推动评估结果更好衔接战略规划、政策优化和城市治理，让指数不仅“评得准”，更能“用得上”，真正服务地方政府、国际机构和社会资本的决策需求。

此外，吕培明表示，将积极参与上海指数应用网络和城市观测协作机制建设，加强与联合国人居署、国内外城市、研究机构和国际组织的合作，支持更多城市开展自主评估和监测能力建设，推动上海指数从中国城市试点走向全球城市应用。

陈晨表示，国际社会对于上海指数已经形成不少共识：上海指数是一个开放的框架，要充分考虑城市的多样性、区域的差异性，留出本地化的空间；需要通过多元化的方式建设数据库，这需要大量的时间、足够的耐心和合作网络；还需要更多应用方参与，比如全球南方城市和中小城市，让上海指数的研究和应用不断发展推进。

而在这个过程中，增强上海指数针对不同场景、不同城市的适应性，尤为关键。

进步性、开放性、适应性，是上海指数及其应用场景的三个重要特点和价值。其中，适应性是其得以在全球不同城市落地生根的关键。也就是说，面对全球城市在规模、类型、发展阶段、文化背景与治理模式上的巨大差异，上海指数需要通过灵活、可适配的指标体系和应用场景设计，实现基础框架和城市特色的有机结合。

印度尼西亚帕卢市有地质脆弱性，帕卢市环境局秘书长伊布诺·蒙齐尔·曼舒尔就提出，经历过地震、海啸重创的城市与从未发生灾害的城市，不应适用同一套数据标准，“应该关注各自的优先关切，进行调整。”

加纳国家发展规划委员会首席规划分析师菲利普·阿切安蓬也强调，加纳使用的指标要和本国实情相匹配，而不是简单地复制粘贴或挪用，“我们还要对指标进行挑选调整，更贴合本国情况，只有这样才能衡量出真实的发展情况”。

联合国人居署专家丹尼尔·吉西拉也表示，评估时应对城市进行分类，不同城市的适用性不同，问题探讨的层面不一样，只有针对具体的情况，调整数据，才能有公允的结果和行动。

陈晨回应称，上海指数不仅区分综合类、主题类场景，而且在每一类场景内部，还将根据人口规模、经济发展水平、所处地理区域等多个维度来引入分类分级的思路来开展研究。

而要推动上海指数更好走向应用，李峰清对记者表示，还要形成一个跨尺度、可测度、面向实施、可以提供指引的工具包。其中要有示范性项目，要知道街区层面和项目层面分别测度哪些内容，怎么用智能化的框架把它们联系起来，以实现实时响应、交互，并对决策形成指引和支持。

“如果跨尺度的工具和指数形成一个相得益彰的关系，既能够在指数上测度，看到问题在哪里，波动在什么地方，还可以看到在街区尺度上、示范项目尺度上可以做什么，然后有一个比较好的调用工具比如智能体，那么上海指数就既有指数又有案例，还有街区、项目层面的反馈，可以成为一个比较好的国际公共政策工具。”李峰清说。

在应用的持续深化推进中，刘千伟提出，要推动应用反哺理论，让指数在实践检验中不断成长。他表示，每座城市的应用实践、每组试算数据、每个场景案例，都是对指标体系最真实的检验，也蕴含理论突破的契机。我们期待与国内外学术界携手，把应用中发现的问题系统化、把基层经验学理化，推动指标体系和评估方法迭代升级，让上海指数始终保持与时俱进的活力。

“上海将一如既往开放场景、共享数据、贡献经验，与联合国人居署和各方伙伴一起，把上海指数打造成连接国际共识与城市实践的坚实桥梁。”刘千伟表示。