崎岖的华沙COP19之路

日前落幕的联合国2013年第二轮波恩气候变化会议，因“程序僵局”，为年底的华沙气候变化峰会（COP19）前途蒙上阴影。

在本次波恩谈判中（6月3~14日），原本有三组谈判应同时推进，即德班增强行动平台问题特设工作组［德班平台（ADP）］谈判、科技咨询附属机构(SBSTA)、执行附属机构（SBI）谈判。然而由于在此前会议上受到的不平等待遇，俄罗斯、白俄罗斯和乌克兰三国在此次的波恩会议上，狠狠“将了”联合国气候变化谈判决策机制一军，并导致重要的SBI谈判在两周中处于休眠状态。

一位参会的发展中国家谈判代表对《第一财经日报》表示，在场上有不少代表表示，如果在华沙会议之前都不能解决这种僵局，《联合国气候变化框架公约》组织（UNFCCC）的信誉将面临严峻考验。

实际上，上述三国并非无理取闹，而是积怨已久。按照惯例，气候变化的谈判规则为“协商一致”原则，这意味着只要有任何一个国家表达出正式反对意见，决议就不能通过，然而在哥本哈根气候变化峰会之后，每次UNFCCC会议都会出现会议主席“强行通过决议”的做法，最近一次则是在2012年的多哈气候变化峰会（COP18）上，俄白乌三国关于热空气等问题的提议就直接被忽略了。

俄罗斯、白俄罗斯和乌克兰此次的较真行为，可以说是对于此前会议屡次违背联合国惯例的一次集中爆发：在各国抱怨了联合国谈判机制的低效率以及各种弊病多年之后，此举对联合国谈判机制的走向，提出实质性的挑战。

程序僵局

在接通一位第三世界国家谈判代表的电话之时，正值此轮波恩气候变化会议的谈判接近尾声，她对于此次谈判出现的新的僵局，无奈地表示：“真是没有预料到这种差池。”

事件要回溯到2012年多哈的COP18，彼时关于京都第一承诺期中剩余的排放配额（热空气）的问题，俄罗斯、白俄罗斯和乌克兰三国曾经有异议，然而主席国由于时间延时过长的原因，没有听取其建议，反而强行通过决议。这并不是UNFCCC会议上第一次出现这种情况，以前一些发展中小国，例如玻利维亚等都被“强行”忽视过。

在此次波恩会议上，俄罗斯、白俄罗斯和乌克兰三国一开始就提出增设新的补充议程，但遭到了七十七国集团和欧盟的反对，随后上述三国索性对其他国家提出来的各种妥协方案全部说“不”，最终SBI会议白白浪费两周时间，连议程都没有能够正式宣布。各谈判方在SBI谈判闭幕之时都表达了失望之情，并对华沙气候峰会表示担忧。

SBI是有关讨论“损失和损害”议题的谈判场合，“损失和破坏”作为哥本哈根之后新涌现出的谈判语言，体现了发展中国家的集体诉求，即在气候变化适应、减缓、资金以及能力建设等多方面的关键问题。

根据《第一财经日报》记者辗转拿到的现场发言记录，图瓦卢代表在发言中表示，请俄罗斯等三国在华沙谈判时，可以放弃那么强烈的“自我”，并将上述三国的举动比作为“为了表明安全带不起作用，而直接发动车祸”。

不过，通过最终的会议发言记录来看，各谈判方虽然对俄罗斯等三国的行为表示了强烈的抗议，但是也对于联合国应改进其程序效率和公正性的观点表示赞同。

代表上述三国发言的白俄罗斯代表则表示，很遗憾SBI谈判结果不令人满意，然而他们所提出的补充议程“立志于结束气候谈判中对于规则程序的破坏，并在形成新的全面气候变化协议的过程中，可以有坚实的法律基础”。

目前，UNFCCC与会各方都同意应该解决这个问题，但对何时解决、如何解决并不清楚。

在现场作为非政府组织进行观察的国际自然资源保护协会能源、环境与气候变化高级顾问杨富强则认为，这次议程的阻断事件，再次让人诟病联合国大会的效率。

杨富强认为，联合国大会的各国平等公平的原则执行得很好，但是另一方面也造成效率很低，一个新条约和决定要100%缔约方通过，时间冗长。

而气候变化大会缓慢的谈判，致使时间流失，造成了温室气体大量排放，使后面采取的行动更为艰难，付出的成本更大。杨富强认为，应该改进联合国气候变化大会的效率，规定会议绝大多数（98%~99%）的缔约方都同意的情况下，大会的决议即可以通过。

华沙展望

在上一届多哈COP18中曾规定，“德班平台”最迟应在2012年12月审议新谈判案文草案要点，并在2015年5月前提出谈判案文，如此算来，在三个谈判平台目前一个瘫痪的情况下，留给华沙的时间不多了。

好消息是，在此次波恩会议上，各协议方最终确定了华沙COP19的谈判内容。根据UNFCCC发给本报的声明，即将在华沙进行的谈判会分两个方向进行：设计2020年的全球气候变化协议、提高近期的减排雄心。

在全球气候变化协议方面，首先，各国政府需要在2015年协议以及确定减排承诺前，进行规则制定；其次，各国政府进一步解释了他们对于2015年协议中，透明度和问责机制应如何体现的看法，其中包括：各政府在减少温室气体排放和适应气候变化方面，可以随时间而进行评估和调整的可能性程序；第三，如何将2015年的气候协议同UNFCCC框架下的机制联系起来，例如绿色气候基金和技术机制等等。

在提高近期的减排雄心方面，首先，各国都认识到了气候融资可以加速投资模式向低碳模式转型的这一事实，并认为需要为投资者降低投资风险，形成公立和私营企业之间伙伴关系，形成长期具有法律约束力的协议以等等。

其次，在波恩会议上，国际能源署（IEA）的报告“重绘能源气候地图”得到了热烈回应，其中提供的四个基本可实现的能源转变方式包括：提高建筑，工业及交通运输业的能效，减少建设低效燃煤电厂并降低对其使用；最大限度地减少石油和天然气生产中的甲烷排放量，并加快淘汰一些化石燃料消耗补贴。

不过，要看到的是，在波恩会议上，一些发达国家仍未就2020年前的减排力度提出与之能力和责任相对应的指标，对发展中国家的资金支持和技术转让等承诺也没有真正兑现。

中国外交部气候变化谈判特别代表高风此次在波恩表示，一些发达国家称，在新的协议框架下，各国应对气候变化的责任应随着自身经济实力的变化而变化，适用于发达国家与发展中国家的减排规则也不应有区别，发展中国家也不应把获得发达国家的资金、技术支持作为自身减排行动的前提条件。

“发达国家几年前还不敢说这些话，现在敢说，就是因为他们认为现在世界的情况变了，《公约》的规定不作数了。”高风表示，然而发展中国家普遍强调，发达国家今后仍应按《公约》规定在节能减排方面率先采取行动，同时必须向发展中国家提供资金和技术支持，在适应气候变化、能力建设等方面帮助发展中国家。