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专访朱锋:应对南海仲裁,中国要打好这“三大战役”

第一财经 2016-05-28 18:05:00

所谓南海仲裁,虽然违反国际法,中国也不接受、不承认,但如果一旦做出对中国的不利裁决,中国要打好“外交战”、“法理战”和“舆论战”,做好应对准备。

南海仲裁案实体裁决宣布在即,海内外都对此抱以极大关注。中国该如何应对,各方会有什么反应,以及仲裁结果对未来南海问题走向有何影响,这些问题都成为焦点。

为此,《第一财经日报》记者专访了南京大学中国南海研究协同创新中心执行主任、南京大学国际关系研究院院长朱锋教授。

朱锋认为,所谓南海仲裁,虽然违反国际法,中国也不接受、不承认,但如果一旦做出对中国的不利裁决,中国要打好“外交战”、“法理战”和“舆论战”,做好应对准备。

在他看来,南海争议今天最复杂的一面,就是已经从单纯的南海主权声索国之间的海洋领土主权与海洋权益的争议,因为大国的插手和干预,蜕变成了亚太地区最为紧张的地缘战略博弈的焦点地区。

朱锋强调,南海问题的本质,已经远远超越了领土主权与海洋权益的争执,变成了两种历史性力量的碰撞。这两种历史性力量,一是美国从二战结束以来在西太平洋长久享有的、不受挑战的海空优势;二是中国立志成为“海洋强国”的战略进程。南海问题,现在已经很清晰地变成了这两种历史性力量交汇和碰撞的爆发点。

中国南海研究协同创新中心成立于2012年10月,是综合研究南海问题的高端智库,同时也是南海国际交流对话平台,涉海事务高端人才培养基地。

仲裁涉及15项诉讼分为三类

第一财经:如果接下来海牙国际仲裁庭宣布对所谓“南海仲裁案”的仲裁结果,这对下一步南海问题的解决会有哪些影响?

朱锋:菲律宾仲裁案中,菲律宾向海牙国际仲裁庭一共提出了15项诉讼请求。这15项诉讼请求可以分为三类:一是强烈挑战中国在南海的海洋权利主张及其法律依据,请求裁定中国的南海断续线及“历史性权利”主张非法。

二是要求仲裁庭澄清和确认中方实控岛礁、或者中国有主权诉求的岛礁究竟是“岛”、还是“礁”。菲方认为黄岩岛为岩礁,美济礁、仁爱礁、渚碧礁、南薰礁和西门礁(包括东门礁)、赤瓜礁、华阳礁和永暑礁为低潮高地,这些海洋地物都无法拥有200海里专属经济区;而黄岩岛、渚碧礁、仁爱礁等都在菲律宾专属经济区之内,中国在黄岩岛有12海里,但不得阻止菲律宾渔民捕鱼,中国在菲律宾专属经济区内的渚碧礁进行人工岛礁建设则“非法”。

三是指控中国在南沙的活动侵害了菲律宾正常的海洋权益,请求裁定中国在黄岩岛和南沙群岛部分岛礁及相关海域的活动非法。

仲裁庭的裁决虽然还没有出来,但很可能在实体事项裁决中做出不利于中国的判决,这将对中国的南海权益和维权行动带来冲击。

第一、“南海断续线”和历史性权利主张的合法性将遭到空前挑战。中国一直主张对南海诸岛及其附近海域拥有无可争辩的主权,但南沙大部分岛礁被他国长期非法侵占,导致中国始终难以宣布南沙群岛的领土领水的基点基线,南海断续线在捍卫我国南海岛礁主权和海洋权益上具有不可替代的地位和作用。一旦仲裁庭裁定中国仅仅能够获得《联合国海洋法公约》所主张的海洋权益,或者,中国的南海历史性主权与海洋权益要求必须与《公约》相一致,就等于基本否定了中国在南沙群岛的岛礁主权与附近海域的海洋权益主张。

第二、中国在南海的维权执法和岛礁建设行动的合法性将面临严峻形势。中国在南海的岛礁建设是改善守岛战士和群众生活的必要措施,也是中国增强南海海洋权益保障的重要举措。更重要的是,扩大后的南海岛礁可以为区域内各国共同的生态、环境保护、减灾防灾、南海科考、人道主义救援等诸多问题提供公共产品。而且,菲律宾、越南等国在近20年的时间内,一直没有停止过在南海非法占领岛礁上的填海造岛工程。菲律宾此次诉中国的仲裁案中,就将美济礁和仁爱礁列入菲律宾专属经济区范围内的低潮高地,要求判定中国在美济礁的岛礁建设和对仁爱礁的主权诉求“非法”。菲律宾也要求仲裁庭判定中国在黄岩岛的合理护渔行动是损害了菲律宾按照《公约》应享有的海洋利益。

南海争议今天最复杂的一面,就是已经从单纯的南海主权声索国之间的海洋领土主权与海洋权益的争议,因为大国的插手和干预,已经蜕变成为了亚太地区最为紧张的地缘战略博弈的焦点地区。

第三、仲裁案的裁决结果,将会被南海主权争议国和西方国家大肆用来鼓吹所谓各国应该遵守的“国际规则”,从而利用仲裁判决为指责中国“不遵守、或违背”国际规则的口实,乘机在南海问题上“妖魔化”中国。美国、日本等国利用南海主权争议,巩固军事同盟体系,扩大对东盟国家的援助与安全伙伴合作,打压中国在东南亚地区的地缘经济影响力,营造有利于美日等国的南海问题上的地缘政治“阵营化”趋势,试图大举限制和削弱中国在南海及周边地区的外交与战略存在。

中菲南海仲裁案的裁决结果,将给这些国家提供所谓的“法律牌”,在南海争议上力图迫使中国从战略和外交两个面采取“退缩政策”。

打好“外交战”、“法理战”和“舆论战”

第一财经:中国应该如何在双多边外交及国际舆论上应对所谓“南海仲裁案”的仲裁结果?

朱锋:中国应对南海仲裁案,必须从法理斗争、外交斗争和国际舆论斗争这三个面来入手。应对南海仲裁案,就是要打好“外交战”、“法理战”和“舆论战”。

从外交战的角度来说,我们需要团结和动员支持和理解中国南海政策的国家向国际社会表明我们的主张。中国在解决南海争议问题上力主双边对话与磋商的方式,并不孤立、更不“自闭”,我们的观点和主张拥有足够多的国际支持的声音。近两个月来,我们利用外交出访、双边国际会议和个体国家发表声明等场合,例如中国和海湾国家合作委员的双边对话、中国外长王毅访问东盟三国,建设性地向国际社会明确传递中方在应对南海仲裁案问题上的立场,联合理解和支持中国的国家发出“共同声音”,向国际社会展示了“中国力量”。围绕着中菲仲裁案而掀起的这波“外交战”,我们是被迫的、防御型的、反击性的。

看看美国白宫、国务院和五角大楼在不同的国内国际场合针对南海问题上对中国的“扣帽子”、“打棍子”,看看日本安倍政府处心积虑地在各种双边和多边国际场合非要夹带私货、大谈南海问题,看看2016年4月G7广岛外长会议通过的“南海声明”,在维护南海权益问题上中国被逼得不得不在外交上挺身而出、有所作为。

“法理战”则更需要中国动员自己的政府机构、智库和高等院校的研究团体,在南海仲裁案问题上条分缕析,提出我们自己对《联合国海洋法公约》如何适用南海主权争议的科学、严肃和客观的立场。《联合国海洋法公约》是管辖和规范国际海洋权益的“最高法典”,中国一直是《公约》谈判、签字到生效最积极的支持力量之一,也是《公约》原则最坚定的执行者之一。解决海洋权益争议的国际司法仲裁程序,是公约的重要组成部分,中国完全理解。

但问题是,海洋仲裁庭宣布对菲律宾所提南海仲裁案的恪守理性管辖权和主体问题的审议过程,并非没有瑕疵。《公约》究竟如何适用于南海争议的解决,重要的是依据公约的法律精神、而不是简单的法律技术。进一步来说,南海的主权争议有着重要的历史背景和沿革,海牙仲裁庭的裁决不能无视南海主权争议背后的历史因素。在这样的背景下,南海仲裁案应该有助于国际海洋法公约内涵的与时俱进,有助于国际海洋法主体的更新与发展。我们反对僵硬、简单地在中菲仲裁案中机械性地使用《公约》原则。打好南海仲裁案的“法理战”,就是中国需要在国际海洋法演进的现实进程中传递明确的“中国声音”。

和中国有各种利益竞争关系的许多国家,现在就在等着中菲仲裁案的裁决结果掀起新的“抹黑中国”的攻势。

南海仲裁案的应对同时又是一场必要的国际“舆论战”。国际社会绝大多数国家、机构和人民对南海主权争议的历史由来并不清楚,对于中国南海权益主张更是一知半解。而其他南海主权声索国,例如越南和菲律宾,这20年来一直不遗余力地拉拢、游说国际媒体、特别是西方国家的智库和研究机构,不断地向世界灌输它们的南海主权主张的历史依据,不断地向国际社会哭诉中国如何“以大欺小”。

这些南海主权的竞争性声索国的国际公关和媒体攻势不仅比中国早,而且恰逢中国力量壮大、世界对中国的未来难以避免地产生疑虑和不安的敏感时刻。因此,明明是中国的南海岛礁长期被其他东南亚国家非法侵占,国际舆论却反而常常同情这些东南亚国家。再加上西方势力为了制衡中国,刻意渲染和夸大中国在南海维权与维稳行动的所谓“攻击性”,指责中国的南海行为“咄咄逼人”、“谋求打破现状”、甚至在谋求“东亚的主导权”。

裁决结果仍值得重视

第一财经:中国是否需要尊重仲裁结果?仲裁结果对中国是否具有约束力?

朱锋:中国政府已经明确宣布了对菲律宾南海仲裁案“不参与、不接受”的立场,从官方态度来说,裁决结果无论如何,中国政府都不会主动将仲裁决定适用于中国的南海权益主张,也不会因此改变中国的南海主权声索立场。仲裁案的裁决结果虽然约束力有限,但仍然值得重视和参考。

中国如何重视和参考海牙仲裁庭的仲裁结果,一是取决于仲裁庭裁决的公正性,二是取决于菲律宾政府在执行仲裁裁决问题上态度和表现,三是更取决于相关国家是否能够为南海主权争议的对话和磋商解决创造条件。

第一财经:中国当时出于什么考虑没有参与南海仲裁案?

朱锋:中国当时决定不参与南海仲裁案,是因为2006年我们已经正式发表排除性声明,在涉及海洋领土主权争议、海域划界以及历史性权的等议题的争议中,不接受《联合国海洋法公约》所规定的仲裁程序。中国宣布对菲律宾南海仲裁案采取“不参与和不接受”,正是基于中国已经明示的“排除性”声明。

此外,菲律宾的阿基诺政府违背2002年的“中国-东盟南海行为宣言”,单方面将中菲南海主权争议提交国际司法诉讼。更重要的是,菲律宾在提起国际司法诉讼的同时,在外交和政治上采取了反华立场,不仅屡屡对中国恶言相向,而且利用美国、日本等国的背后支持,“拉大旗作虎皮”,想要逼迫中国就范。菲律宾的这种态度,完全背离了国际司法仲裁程序执行过程之前当事国应该穷尽外交手段等相关规定,刻意激化南海冲突。

需要清晰、持久和理性的南海战略

第一财经:中国在九段线内的历史性权利主张在当前的国际关系和国际法环境下遇到了哪些挑战?

朱锋:中国在九段线内的历史性权利主张有着深刻和清晰的历史依据。中国不仅是南海沿岸国中最早明确宣布南海岛礁主权的国家,而且,二战结束之后,正是受同盟国的正式委托,当时的国民政府用美国赠送的军舰完成了对一度被日本侵略军占领的西沙和南沙群岛的收复工作。南海九段线是中国在南海拥有岛礁及邻近水域海洋权益的历史见证。

九段线内水域并非中国的领海、也不是中国可以享受排他管辖权的专属经济区,但中国享有九段线内水域的历史性权利。现有的《联合国海洋法公约》对于“历史性权利”的规定和论述相对比较含糊。《公约》明确规定的两种情景,要么是“历史性水域”——其性质相当于领海,要么是“历史性海湾”——其性质相当于扩大的毗邻区、或专属经济区。但什么是“历史性权利”,是在和其他国家的专属经济区有重叠的部分享有适当的捕鱼权、航行权,还是资源权?今天的《公约》对此规定得并不清晰,也缺乏国际司法实践的支撑。但《公约》的法律精神承认“历史性权利”,这是毋庸置疑的。

第一财经:中国在南海进行填海造陆,使礁石变成配有港口、机场、跑道。中国在南海的诉求是什么?如何降低外界对中国将南海“军事化”、影响“航行自由”的忧虑?

朱锋:中国在南海的诉求是多层次的:一是我们的南海海洋权益和领土主权需要坚定地维护和发展;二是我们的海洋经济和海洋通道安全需要扎实与有效地推进;三是“21世纪海上丝绸之路”建设需要增强与南海沿岸国以及通过南海与印度洋沿岸国的经济交流与合作,“海上互联互通”需要稳健与建设性地逐步得以延伸;四是中国的国家安全建设中,南海区域承担着重要的责任和使命,需要战略性地得到保障和落实。

南海的岛礁建设,是我们落实上述南海建设和规划任务的重要环节,稳健地守护中国的南海权益是实现上述目标的基础。不管我们的手段如何是和平的、目标如何是共赢的,中国的南海行动和努力的本质是扩大中国的海洋存在,这必然激起美国、日本以及其他周边国家的焦虑和不安。南海是世界上最繁忙的商业水道,也是西太平洋南段链接“两洋”的战略枢纽。中国在南海的一举一动,在别国的眼中,必然视为具有鲜明的安全、军事和战略目的。指责中国“军事化”、影响“航行自由”等等,是难以避免的。

降低其他国家的顾虑,我们需要清晰、持久和理性的南海战略。这一战略不仅仅是着眼于南海的主权与海洋权益争议和解决,更需要为中国未来持续、和平与合作性地经略好南海、管理好南海、开发好南海提供必要的战略保障。同时,南海也是中国整体周边外交和周边安全努力的一部分,中国可持续的和平与繁荣需要跨过南海争议这一道“坎”。

为此,有三个方面的工作需要考虑:

首先,中国需要明确目前南海岛礁主权与海洋争议的基本诉求,将传统历史性主权主张的模糊的一面尽快澄清。例如,南海九段线究竟是什么性质的一条“线”。按照联合国海洋法公约,“陆地决定海域”。我们在南海争的是岛礁及附近水域,但我们并不能争整个九段线内的水域。九段线内的水域不全是中国的主权水域,也不可能是专属经济区。有关九段线内的“历史性权利”更多地需要靠外交谈判来坐实、而不是模糊地行使执法和渔业权利。

我们在南海,说到底,可以争“岛”、但难以争“水”。美国对中国南海政策的担心和西方媒体对中国南海维权行动的指责,一个经常用的理由是中国想要控制南海85%的水域,就是九段线包括的水域,这在国际舆论上有很强的煽动力。这确实需要我们客观、务实地应对。

其次,岛礁建设是否涉及“军事化”,需要“谈”。我们不仅要和东盟国家谈,也要和美国、日本等国“谈”。将美国、日本等国视为“域外国家”并不能真正降低和平息有关国家的关注和焦虑。

第三、我们需要有针对东盟国家南海关注更加有针对性的政策和措施。近年来,东盟国家对中国的“南海疑虑”是真实的、普遍的。这不是简单地通过“一带一路倡议”或者经济上的互惠就可以消减的。中国的南海政策,不能被“领土主权不可侵犯”这样简单的原则性宣示所绑架。

第一财经:中国一直希望双边解决南海问题,但目前不仅南海地区相关国家(菲律宾、越南)共同应对中国,美国、日本甚至印度都参与到南海问题中。对于不同相关方,中国应该如何应对?是否要改变此前解决南海问题的思路?

朱锋:对于不同国家的南海关注,我们确实需要区别对待。但总体上来说,我们需要有更加清晰、合理和着眼于长远的南海政策与战略。中国解决南海问题的思路,需要适时调整。

南海问题说到底,是外交、安全、与战略问题。一个国家只有先有了可靠、有效的外交、安全与战略的选择,才能真正在充满竞争的国际关系系统中坚定和合理地维护和发展自己的岛礁主权与海洋权益。中国解决南海问题的思路调整,并不意味着我们简单的退缩和让步。例如,我们正在进行的岛礁建设,必须毫不动摇地坚持完成。这是中国维护南海权益的战略性举措。美国现在以“自由航航”为名,试图压迫中国暂停、甚至放弃岛礁建设进程,对于美国的这种无理要求,我们必须坚决“顶住”。

但同时,中国在南海的维权行动,同样必须“站住”国际海洋法规则和国际道义的制高点。中国在南海的历史性主权主张,不能和当代《联合国海洋法公约》的基本原则有太大的出入。调整中国的南海思路,说到底,我们需要明确我们要“争什么”和“舍什么”的问题。

没必要“硬设”南海防空识别区

第一财经:在目前的情况下,中国是否有必要设立“南海防空识别区”?

朱锋:在今后很长一段时间内,中国没有必要在南海设立防空识别区。原因一是设立防空设别区需要相关的能力建设,南海岛礁的功能化进程还没有完成,南海防空识别区的设置所需要的能力建设不可能短期内完成;二是防空设别区是一个国家领海和领空之外空域划设的。我们已经宣布了西沙群岛的领海基点基线,但南沙群岛的领海基点基线怎么划?这么多被非法占领岛礁究竟怎么算?南沙群岛的领海基点基线的划设究竟是用群岛基线、直线基线还是混合基线?这不是一个可以轻易拍脑袋就做决定的事情。没有南沙群岛领海基点基线,南海怎么设立防空识别区?三是南海防空识别区划设的争议性很大。如果我们划设了,相关国家坚决不接受,飞机随意进出、不遵守中国相关的通报或者识别的规定,我们反而将“骑虎难下”。对于我们现在事实上还做不成的事情,没有必要“硬做”。

第一财经:在您看来,南海问题的本质是什么?

朱锋:南海问题的本质,已经远远超越了领土主权与海洋权益的争执,变成了两种历史性力量的碰撞。这两种历史性力量,一是美国从二战结束以来在西太平洋长久享有的、不受挑战的海空优势;二是中国立志成为“海洋强国”的战略进程。南海问题,现在已经很清晰地变成了这两种历史性力量交汇和碰撞的爆发点。

因此,对此,我们必须要有必要的思想、心理和政策准备。在美国眼中,中国的南海政策变成北京要想要“挑战美国”的“证据”,南海问题的复杂性恰恰在此。

责编:杨小刚

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