任建明：监察体制改革试点要允许不同

中共中央办公厅近日印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，部署在三省市设立各级监察委员会。北京航空航天大学公共管理学院教授任建明长期专注于廉政领域研究。围绕这一改革试点，任建明接受了《第一财经日报》记者的专访。

“这一改革试点的重大意义在于，让监督机构的独立性问题得到比较彻底的解决，大大整合监督资源，从而可以提高监督效率。为将来实现对权力监察的全覆盖奠定了基础。” 任建明称。而对于首批试点的三省市具体做法，任建明认为，改革试点的精神就是要允许不同。

第一财经日报：试点方案称：扩大监察范围，丰富监察手段，实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖。原来哪些机构和人员没有被覆盖?

任建明：过去我国监察范围存在盲区。比如，我国行政监察机构是隶属于国务院序列的部门，主要监察对象是行政系统的公务员，这一机构去监督立法、司法等机关及其人员就会出现体制机制性问题。

另外在层级上也存在盲区。比如，隶属于国务院的监察机构去监察国务院、中央一级的官员会比较困难。

日报：监察委员会可能整合哪些部门?其工作的权限范围如何设定?

任建明：目前看来，应该把行政监察、预防腐败部门、反贪、职务犯罪预防这四个机构整合到一起，是比较重要且可行的方案。改变这些部门的隶属关系，提高位阶，更重要的是增强其独立性。

当然，哪些部门整合进来其实也有争议。比如要不要把审计部门合并进来。我个人认为不合适，审计是专业性很强的监督部门。但是未来可以考虑将审计的隶属关系改到人大。

日报：试点方案提到，监察委员会由人大产生并对人大负责，是否意味着监察权将独立于行政权之外?

任建明：这一试点的最大变化是改变了部门的隶属关系。原来分别隶属于国务院、检察院等部门的权力，现在直接隶属于人大，向人大负责，受人大监督。

这次改革试点还提到一点“强化对监察委员会自身的监督制约”，但需要进一步明确的是，人大靠什么监督、如何监督，不能模棱两可。人大除了批准预算、监督编制等方面，在日常的行使权力过程中若出现滥用权力如何监督?人大可以考虑设置一个具体专门委员会。

来自人大的监督只是外部监督中一种方式，同时还需要有其他监督方式相配套，包括设计内部的监督机制。

日报：北京、山西、浙江三地试点的做法会不会有所差异?

任建明：改革试点的精神就是要允许不同。

原来的监督体制是条块分割，分成若干个系统。我的主张就是横向要整合、纵向也要整合。这一试点就迈出了横向整合的一步。未来我希望纵向也要整合。比如监察委员会设到省级，省以下单位就派驻。

我个人希望，北京市可以考虑只设立一个监察委员会，按照职能的专业分工来设计内设机构，将以职业化、专业化为导向，取代行政化为导向的路子。同时，根据空间区域和监督对象的多少向下属各区县派驻。比如香港廉政公署只有一个机构，有十一个分区办事处。这对于人员的专业化、职业化更为有利。

日报：监察委员会如何做好与司法机关的衔接?

任建明：这是一个既制约又协调的关系。监察委员会整合检察院的部分职能部门后，未来调查权就在监察委员会，但在调查过程中，也需要公安机关的配合;检察院作为公诉机构，案件起诉仍在检察院;审判机关为法院。

如此一来，调查、起诉、审判权力形成明确的划分，实现分权制约是非常必要的。很多国家和地区包括中国香港也是这么做的。

日报：《行政监督法》正在修订过程中，这项改革试点是否与修法的步伐相一致?

任建明：修法本身具有一定的滞后性。先试点形成可行、有效的方案做法后，再行修法是一个可行的办法。

另外，如果要全面推开，所涉及部门的权力归属、授权都将发生变化，因此《宪法》、《刑事诉讼法》等相关法律可能都需要做出修改，这就不仅是修订《行政监察法》这一部法律的问题了。