全国政协委员单霁翔：破坏文物者违法成本低 让违法者有恃无恐

面对当前城市建设与经济发展中，破坏或损毁文化遗产的事件时有发生，特别是法人违法现象严重，在2017年两会期间，全国政协委员、故宫博物院院长单霁翔提交提案，建议制定出文物保护责任终身追究制的具体办法，并尽快付诸实施。

文物破坏违法成本低

在城市化快速发展阶段，处于城市和乡村中地上地下的文物建筑和文化遗址，保护状况也面临着严峻形势。

单霁翔提到，由于一些城市决策者和有关职能部门，对城市中的文化遗产资源、价值和保存状况几乎一无所知，文化遗产保护意识淡漠，对中华传统文化缺乏理解与敬重，过度依赖拆迁售地的土地财政模式，一旦文物保护与经济利益构成冲突，无论行为是否触犯法律，也不顾专家学者如何呼吁，他们总会千方百计利用权力，使历经千百年的珍贵文化遗产渐渐从人们的视野中消失，使人们感受到文物保护法制环境的恶劣。

尽管近年来，我国文物保护工作不断取得新的成绩，文物管理水平大幅提高。但是也要看到，一些新旧交织的问题和深层次的矛盾依然待解，文物保护形势还不容乐观。

他提到，一些地方政府文物保护责任不到位，法人违法行为屡禁不止，文物保护单位因人为因素遭到破坏。这里既包括“建设性破坏”问题，也包括“修缮性破坏”问题，同时文物建筑火灾事故，盗窃盗掘等文物犯罪也时有发生。长期以来，对于破坏文物的违法行为仅采取处以罚款，不追究刑事责任，而且罚款额度低，违法成本低，使得违法者有恃无恐，甚至以交罚款的方式获取超额利益。

另一方面，经过为时5年的第三次全国文物普查，摸清了我国不可移动文物的总体情况和基本信息，取得了我国文物资源及现状的大量基础信息和翔实数据。共登记不可移动文物766722处，其中新发现文物536001处。由此各级文物保护单位和“尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物”共同构成了我国不可移动文物资源的整体。

根据文物保护法规的要求，县级以上地方各级政府要及时公布本行政区域内的不可移动文物名录，并根据实际情况将其中重要的不可移动文物确定为相应级别的文物保护单位。但是，这些规定和要求并没有得到严格执行，这些不可移动文物目前正面临大规模消失的严峻局面。

明确破坏文物追责主体

习近平总书记指出：历史文化是城市的灵魂，要像爱惜自己的生命一样保护好城市历史文化遗产。

2016年3月，国务院公布实施《关于进一步加强文物工作的指导意见》，明确要求严格文物保护工作的责任追究。同时，依照全面依法治国的新要求，借鉴环境保护等领域的做法，新增建立文物保护责任终身追究制。国务院发布的《关于进一步加强文物工作的指导意见》明确要求“建立文物保护责任终身追究制，对负有责任的领导干部，不论是否已调离、提拔或者退休，都必须严肃追责。”此后，一些省、自治区、直辖市政府积极响应《关于进一步加强文物工作的指导意见》的有关要求，各自发文明确本行政区域内建立文物保护责任终身追究制。

单霁翔称，上述文件基本上还是宣誓性的规定和总的原则性提法，都是简单参照或直接引用《关于进一步加强文物工作的指导意见》的内容，没有具体细化，更缺乏与此有关的实践案例。

他认为，实践证明，文物保护责任终身追究制所涉及的，不是单一的责任，而是文物保护工作中各个方面责任的“集合体”，涉及的责任主体、责任内容等都比较复杂，如果不配置以具体的制度、标准、程序等规范要求，文物保护责任终身追究制将难以得到有效实施，难以避免最终流于形式的不利后果。因此，有必要尽快制定文物保护责任终身追究制的具体办法，对于相关问题做出明确规定。

比如，文物保护责任终身追究制中的责任主体问题。根据《关于进一步加强文物工作的指导意见》的规定，应当被追究责任的主体，是“负有责任的领导干部”。这里“领导干部”的具体含义如何界定。在实施文物保护责任终身追究制度时，如何认定和锁定“实际责任人、单位负责人、上级单位负责人和当地政府负责人”的责任主体。

另一方面，在哪些情况下可以认定属于“负有责任”的担责情形，也需要予以明确。再如，与责任主体相对应的是追责主体问题，即究竟由哪个部门、哪家机构具体负责对“负有责任的领导干部”进行责任追究。这些问题同样需要结合现行国家法律给出具体的，能够直接操作实施的办法。

同时，文物保护责任应当同时包括党内的纪律处分、党外的法律责任，而党外的法律责任又包括了性质不同的行政责任、民事责任和刑事责任。各种责任的构成条件以及处罚内容等，都还需要对已有的规定加以汇总或补充完善，进一步明确和具体规定。

再有就是追责的程序问题，规定完备的追责程序，例如追责的提案、立案、调查、申辩、审议、决定、复议、申诉等，既要保证有责必究，同时还要通过程序的规定，保证公众的知情权、监督权等。

总之，只有把文物保护责任终身追究制落实到具体的可操作的规范上，有具体标准、程序和硬性要求，才能产生实效，有利于解决文物保护工作不断提高效益与质量的各种问题，真正做到精细、科学、高效化管理，才能使文物保护工作在新时期得到进一步加强。

在提案中，单霁翔建议，由国家文物局牵头成立专门工作小组，首先对与文物保护责任有关的法律法规，包括政策进行梳理;其次，对相关问题进行调研、评估;最后在前期工作的基础上，制定出文物保护责任终身追究制的具体办法，并尽快付诸实施。同时，对目前已有的相关典型案例，积极开展通报宣传，发挥“以案说责”的示范作用，争取把文物保护责任终身追究责任制尽快落到实处，发挥其应有的警示和教育作用。