预算法实施条例3年仍未出 人大财经委称应今年颁布实施

素有“经济宪法”之称预算法大修后自2015年正式实施，而真正让这部法律更好落地的预算法实施条例却一直在修订，至今尚未出台。

近日，财政部部长刘昆在作国务院关于2017年中央决算的报告时表示，下一步将加快出台修改后的预算法实施条例。

全国人民代表大会财政经济委员会关于2017年中央决算草案审查结果的报告强调，高度重视预算法实施条例的修订工作，今年年内应当颁布实施。

这意味着预算法实施3年多后，预算法实施条例最快有望今年内出台实施。

长期研究政府预算的上海财经大学邓淑莲教授告诉第一财经，预算法实施条例迟迟不出，让新预算法的实行缺乏具体的可操作性指导。相比旧法，新预算法在预算控制和管理的诸多方面都有突破，但法律规定在某些方面还比较笼统，体现的是一些原则性的内容，法律的执行还需要具体的实施细则，将笼统的原则性的条款细化，便于操作。因此，实施条不能及时出台，会对法律的执行产生不利的影响。

十年大修的新预算法于2015年1月1日正式实施，实现了重大突破，包括完善政府预算体系，健全透明预算制度，改进预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制，规范地方政府债务管理，严控债务风险。

为了细化新预算法以便更好操作执行，预算法实施条例也早已开始修订。2015年6月，国务院法制办公布《中华人民共和国预算法实施条例（修订草案征求意见稿）》，公开征求各界意见。超1.7万字总计118条的征求意见稿，主要内容包括细化四本预算衔接，预算公开、编制、执行，政府债务管理等。

这次公开征求意见后，尽管官方此后几年都强调加快出台预算法实施条例，但至目前仍未出台。

邓淑莲告诉第一财经，预算法实施条例迟迟不能出台的主要原因是有关部门对预算改革的理解不同。一种改革思路认为提高预算执行效率是预算改革的重要内容，因此预算改革应在行政内部集中预算管理权，以提高预算执行效率。另一种想法则认为制约权力应是预算改革的重要内容，应通过预算权力的分散配置达到权力相互制衡、相互监督，减少以至避免权力过于集中带来的损害公共利益的问题。这种想法的部门不少。由于对预算改革的不同理解，双方在预算权力的配置上存在分歧，迟迟不能达成一致，由此阻碍了预算法实施条例的适时推出。

其中，财政部和中国人民银行(下称“央行”)在国库具体管理分工一直是外界关注的焦点。

新《预算法》中规定，中央国库业务由央行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理。但同时也规定，各级国库库款的支配权属于本级政府财政部门。

此后的预算法实施条例修订草案征求意见稿第80条明确，财政部负责中央国库现金管理，各省、自治区、直辖市政府财政部门负责组织开展本地区国库现金管理。

在征求意见稿中的第75条和76条中，分别明确了财政部门和国库业务经办机构(央行及其分支机构)的国库管理职责。第78条还强调，各级政府财政部门签发的拨款凭证或者支付指令，凭证要素合规齐全的，国库业务经办机构不得延迟或者拒绝办理。

一位财税专家表示，这意味着库款的主要支配权在财政部门，个人认为把财政资金支配权力集中在财政部是合理的，这有利于预算的执行，防止拨款指令延期执行，有利于财政拨款尽快下发。

“我个人赞成未来把国库集中管理权都在财政部，但是有人也认为把国库经理权放在央行，有利于对财政部门进行监督，这也有道理。因为在中国现行体制下，政府部门公开透明程度还有待提高，把权力集中在一个部门还是有风险。我认为从改革总方向考虑的话，国库集中管理权放在财政部是大方向，而如何监督财政部门则是另一个命题。”上述专家称。

也有学者认为，央行经理国库体制的核心在于职责分工与权力制衡。国库部门在办理预算资金收支过程中实施实时、逐笔、适度的国库事中监督，可以作为人大监督和审计监督的有益补充，确保国库资金安全。同时，这一制度安排也有利于增强财政政策与货币政策的协调性。