英国退欧白皮书可行性普遍不被看好的原因

英国公投退欧两年多来，7月12日英国政府终于提交了一份关于退欧谈判进展的白皮书,设想了未来与欧洲邻国关系的详细计划，其中最引人关注的是关税和贸易等问题的具体操作。在介绍白皮书时，英国首相特雷莎·梅表示，英国与欧盟进行谈判的立场是实用主义和争取双方妥协。

白皮书各章节中关于未来经济关系的内容引发了最多的争议。白皮书中称，英国努力与欧盟建立广泛而深入的经济关系，最大限度地促进未来的经济繁荣，最大限度地减少退欧对英欧贸易产生的干扰，保护就业和生计，同时充分抓住全球贸易的机遇。英国政府提出“及时”的制造供应链方案，就是为了回应英国商界对于退欧的担忧，也是出于避免和爱尔兰之间形成“硬边界”的需求，根据英国的设想，爱尔兰和北爱尔兰之间的边界仍是开放的。

此外，为实现无摩擦的边境通道，保护独特的整合供应链和及时的流程，避免昂贵的海关申报，白皮书中提出建立“英国欧盟货物自由贸易区”的概念，旨在确保产品在经过一系列批准和授权后能同时在两个市场上出售。英国将依靠单独的服务协议，获得在最重要的经济领域为自己制定道路的自由。但是白皮书也承认，今后英国无法在无需履行义务的情况下拥有单一市场成员资格的所有好处，并表示有必要为此签订专门的协议。

值得注意的是，上文提到建立“货物自由贸易区”，但金融和其他服务将不在此行列之内，也就是说它们不能够再自动进入其他欧盟市场，或将成为“退欧”最大输家。这引起伦敦金融区的极大愤怒：表示这是“对英国金融业的打击”。英国金融服务行业协会(City UK)评论称，政府不为本国最重要的出口部门进行更多游说的确令人沮丧。英国金融行为监管局表示，约5500家目前拥有欧盟通行权的英国金融公司将受到影响。

另一方面，对于英国希望在保留内部商品市场成员资格的同时、又希望在服务领域采取自己方式的做法，欧盟是否接受十分令人怀疑。德国工业联合会就要求英国政府就内部市场和关税同盟“做出明确说明”。但白皮书表示，英国政府将在服务领域签订新的数字商务协议，确保英欧灵活应对新兴技术带来的新机遇和挑战。目前，新的服务协议的细节仍有待商榷，但可以肯定的是，它们将基于“国际贸易原则和现有欧盟贸易协定的先例”，继续相互承认专业资格。此外，白皮书还呼吁英欧双方就金融服务问题达成一项新的全面协议，首先必须明确“相同规则和相互融合监管框架”的定位。

白皮书还表示英国政府已做好继续遵守欧盟内部市场的必要规则的准备，即为“货物自由贸易区”提出一个共同规则手册，该手册采用英国标准协会标准。

白皮书确认英国将积极参与到欧洲航空安全局、欧洲化学品管理局和欧洲药品管理局（即便不是以完全的会员身份）中。欧盟此前已宣布退欧后英国不可能继续在这些机构中保留完全会员身份，并指出如果英国想要与上述欧盟机构签署规则和条例，则必须接受欧洲法院的管辖。白皮书则表示，英国还将做出让步，即便将来不再对欧盟机构开展业务的方式拥有任何投票权，但仍将提供适当的财政资助。这是当前英国政府倡导的实用主义退欧的一部分，但与那些力主退欧的活动家承诺的重新获得英国的全部主权，似乎存在差异。

仅靠内部市场并不能保证与欧盟的自由贸易，英国需要在离开欧盟关税同盟后找到新的出路。虽然英国希望在与欧盟进行贸易时能继续不受海关控制，但与此同时英国还希望针对第三国建立自己的对外关税，并为此提出了与欧盟签订便利海关协议的建议，即自第三国进口按不同税率征收关税，具体取决于货物是进入英国本国还是转售至欧盟。便利海关协议是英国首相关于英国退欧后海关协议的妥协方案，旨在使英国置于欧盟内部市场之外时，又能尽量减少边界摩擦，这样的关税模型在世界其他地方尚不存在。反对者认为它是官僚主义的表现，是无效的，甚至有可能滋生货物走私。退欧的强硬路线者批评这是在为自己保留关税同盟成员资格的后路；欧盟对该协议计划也持怀疑态度。

以新的移民系统替代自由往来，也是白皮书的关键部分。白皮书称，从欧盟到英国自由往来的时代将结束，英国政府将在未来几个月决定未来移民政策的细节，但英国仍希望吸引欧盟“最优秀和最聪明的人”。白皮书称，将允许英国公司在退欧后依然能将“他们的人才”转移到欧盟，反之亦然，这一内容在英国下议院曾一度遭遇反对的声音。英国政府计划允许欧盟公民无需签证在英国旅行和临时工作，并允许欧盟学生到英国学习。尽管白皮书强调在2020年12月过渡期结束时，人们的自由往来将会结束，但白皮书也表示，必须谨慎考虑“英欧之间的深厚关系和人民之间的密切联系”。强硬退欧派则表示担心，因为尽管总体上承诺终止自由流动，但与其他公民相比，欧盟公民仍可以优先进入英国，尽管英国政府的消息来源表明，理论上将来也可能与其他国家签订类似协议。目前，英国退欧后的移民协议细节尚不是很清楚，尽管英国政府早在秋季已承诺提交相关白皮书。有关官员表示，英国退欧后预计每年仍有10万人的净移民。

白皮书的最后一部分要求加速谈判，并补充称英欧共同希望在10月前达成一致，以便在2019年3月29日实现英国退欧前给各自议会预留足够的讨论和表决时间。

尽管如此，英国政府的退欧计划极具争议性，例如，“商品自由贸易区”这个概念被批判为“换汤不换药”的内部商品市场会员资格。“共同规则手册”的建议听起来非常具有协作性，但实际上意味着英国同意在某些领域采用欧盟的规则和法规。白皮书称，英国还将对在本国消费的商品实行关税和独立贸易政策，换句话说，英国将寻求在全球范围内推出自己的贸易协议，即使它在某种程度上很有可能受到欧盟规则和法规的约束。

另外值得注意的是，白皮书表示必须分阶段实施便利海关协议，这意味着在2020年12月的过渡期结束时，该协议有可能尚未准备就绪。

此外，英国政府还希望继续保留其在欧盟各种机构的成员身份，这引起强硬退欧派的愤怒。英国将来无法对欧盟内部市场规则的制定享有任何发言权，对于许多英国政客来说也是难以接受的。即便将来允许英国议会在欧盟层面对是否采用新规则具有共同决议权，但可以预见，一旦英国议会提出异议，有可能导致英国在欧盟的市场准入减少。就英国政府这一次提交的英国退欧白皮书，退欧强硬派和欧盟出奇地出现了“意见一致”的局面，双方都不太看好该议案的可行性。

（作者系同济大学德国研究中心特约研究员）