公开讨论亚运负债是财政民主化体现

近日，广州市人大代表、中国工程院院士钟南山关于广州亚运会相关负债过高的警告，引起了社会的广泛关注。

钟南山称，广州亚运会总投资2577亿元，其中广州投资1950多亿元，带来债务2100多亿元。

广州市财政局相关负责人就此澄清，称直接用于亚运的共136亿元，而1090亿元则是2005~2010年6年间广州在重点基础设施建设方面的投资，其中仅新开通5条地铁线就花了547亿，另外还有185亿的道路桥梁建设费，190亿的环境综合整治费和168亿的治水费用。

尽管广州市财政局有关负责人强调，亚运收支基本是平衡的，但是也反映出人们对于地方财政预算公开的期盼，以及对于地方负债问题的担忧。

就上述这些问题，《第一财经日报》采访到了中国社科院财政与贸易研究所财政研究室主任杨志勇。

地方政府应有发债权力

第一财经日报：虽然广州市财政局有关负责人出面澄清，但是人们依然担心，这么高的投资会不会带来广州地方负债过高的问题。

杨志勇：从公开的信息来看，钟南山所指的投资多为基础设施投资，而非直接用于亚运会本身的投资。所以大家的质疑可能应该转向另一方面，即广州是否应该在这个时间点对基础设施进行投资。从广州市的财力状况来看，5年期间承担这些投资应该是没问题的。

日报：“亚运会”既是广州的亚运会，也是中国的亚运会，从这个角度讲，能不能由省级或者中央财政承担一部分？很多评论者认为，中央对广州亚运会的支持力度不够。

杨志勇：从理论上来说，中央和省级政府承担一部分建设的投资是完全可以的。但是由于广州是我国经济最发达的地区之一，财政收入在全国省会级城市的排名也比较靠前，承担投资的能力也比较强。

日报：能否用地方债的形式，来解决类似的问题？

杨志勇：广州此次是否应该运用地方债的形式来解决亚运会的建设融资，这个问题可能还需要进一步讨论。但我是非常同意地方应该有发债的权力。分税制财政体制中相对独立的地方政府应该拥有发债的权力。

收入划分上，由于地方发债权问题没有得到解决，地方政府作为独立财政的作用尚未显现，在现实中可能会带来一些问题。譬如2008年经济危机以来，中央代发地方债，客观上有助于缓解地方财力不足问题，但它又可能带来地方推卸债务责任，造成对地方财政预算软约束的后果。

日报：不久前，香港特区立法会财务委员会否决为申办2023年亚运会拨款60亿港元的申请，也是出于对香港地方政府负债率的担心。借鉴香港的经验，内地城市是不是应该更加重视举办国际盛事对地方财政的影响？

杨志勇：质疑广州亚运负债较多问题，不管事实如何，都是公民（纳税人）关心公共资金的使用效率的表现。对这一问题的公开讨论，也是财政民主化的表现。财政民主化建设本身就是社会主义民主政治制度建设的一部分。这种讨论应该鼓励，财政监督工作也可以因此做得更好。

明确各级事权，平衡各级激励

日报：有关广州亚运会债务讨论，更深刻地讲会触及中央和地方的财政分权。中西部地区近年来反映比较多的问题，就是基层财政困难，为什么会出现这样的情况？

杨志勇：“十一五”期间的财政体制基本上保证了正常的运转，但是这距离有效率的财政体制还有一些差距。

财政体制中，事权与支出划分上存在一定的问题。现有法律法规对各级政府多数支出责任只是作了原则性的规定，这导致在具体界定支出责任时存在模糊地带。此外，已在制度中明确责任的中央支出和地方支出是犬牙交错的。

在实际中，地方基层的事权和财力并不能匹配，使得地方财政困难问题变得突出。

日报：除去事权和财力不相匹配，在中央和地方的财政关系中，还应该注意哪些方面？

杨志勇：还有两方面问题应引起重视：一是地方和中央收入划分存在一定问题，二是，财政转移支付制度中存在问题。

分税制要求各级政府都应有自己的主体税种。但是从分税制改革方案中可以看出，留给地方的税种虽然不少，但比较分散，缺乏主体。

现行分税制主要规范了中央和省一级的财政关系，而未建立起各级财政之间的规范化财政体制。现实中，各省也模仿“中央”的做法，将主要收入集中在高级别的地方政府，这在客观上加剧了当前县以下的财政困难。

在财政转移支付制度方面，中央补助地方的主要形式有税收返还、体制补助、一般性转移支付和专项转移支付。

税收返还是分税制改革过程中，以赢取东部发达地区对改革的支持而采取的折中措施，客观上有解决纵向（中央—地方）财政失衡的效果。但是由于各省财政收入水平差距比较大，富裕的地区得到了更多的返还，税收返还在一定程度上加剧了财政横向（地域上的）不平衡。

日报：在“十二五”规划纲要中，中央也明确要建立事权与财力相匹配的财政制度，该如何进行改革？

杨志勇：从理论上来讲，财权与事权不一定要匹配，只要财力与事权相匹配即可，政府职责就能够得到很好的履行。

从大的方面来说，完善中央与地方财政间的财政划分关系，一是要明确划分各级政府的“事权”；其次，在收入划分上，要考虑不同级别的财政激励性；同时应取消税收返还，将其并入转移支付，规范财政转移支付制度。