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财政政策如何更加积极有为?丨首席评论

第一财经2020-06-11 12:58:56

责编:李瑶

积极的财政政策更加积极有为,2020年,力度空前的财政政策有哪些看点?财税改革重点在哪儿?

2020年,面对新冠疫情给全球经济带来的空前挑战,各国宏观政策的力度和方向都被赋予了新的要求。刚刚结束的全国两会也明确提出,积极的财政政策要“更加积极有为”。《首席评论》邀请到全国政协委员、中国财政科学研究院院长刘尚希和中央财经大学政府预算研究中心主任王雍君,共同讨论“更加积极有为”的财政政策背后的制定逻辑,以及它将会对经济产生怎样的影响?

特殊时期需要特殊政策支持

刘尚希:这次疫情给全球带来的影响是巨大的,大到什么程度呢?可能成为一个历史的拐点。这就意味着整个全球的发展,甚至可以说人类文明的发展,都进入一个新的轨道。很自然在这种情况下,中国的发展也会进入一个新的轨道。这个新的轨道面对着高度的不确定性,可以说这是一个高风险的轨道。面对这么高风险的轨道,怎么去对冲风险?面对巨大的不确定性,我们去降低不确定性,贡献中国发展的确定性。就像在惊涛骇浪之中,我们怎么把中国的这艘航船打造得更加结实,劈波斩浪能直达彼岸。我觉得这种情况下就需要我们政策的思路以及改革的思路进一步优化。传统的政策路径和改革路径,在当前这种高度不确定性和高风险的情况下,可能有些不太完全适应了。在这上面怎么样去调整,这是一个大的课题。我觉得各方面要凝聚共识,要看到当前我们的形势。因为风险就像风一样,有时候能感觉,但是看不见、抓不着,但是风险一旦来了,造成的破坏力是惊人的。要看到当前我们国家发展的这种大的风险,我们的战略机遇期实际上已经注入了新的内涵。在这种情况下,我们的宏观政策其实也需要进行调整。这次两会来看,宏观政策实际上也是有很大的变化。

王雍君:新冠疫情的冲击,概括起来说有三个层面。第一个是经济冲击,第二个是对公共医疗卫生体系的冲击。第三大冲击,是融资冲击。融资冲击就是缺钱,不仅是中央财政、省级财政,其实基层财政更明显。所以为了对冲这三大冲击,我们这次采取的财政政策“更加积极”。一个非常强的举措是以基层为中心更加积极,因此资金下沉是一个显著的特点。与此同时,还有建立特殊转移支付机制。我们应该关注一下这个特殊转移支付是一个怎样的框架、细节。我们知道有钱不一定能解决问题,必须有能够花好钱的能力。

今年预算报告有何新意?

今年的政府工作报告以及预算报告都将财政政策的基调确定为“积极的财政政策要更加积极有为”。在这一基调之下,预算报告相比往年增加了许多不一样的内容,比如,赤字率拟按3.6%以上安排,这是改革开放以来赤字率首次突破3%。另外,发行抗疫特别国债1万亿元。如何看待今年如此大体量的财政预算?这对经济发展又将起到怎样的支撑作用?

刘尚希: 今年的预算报告跟往年有诸多不同的地方。第一个不同就是,收入是负增长,但是支出是正增长,而且支出保持了相当的力度,以往是没有过这种情况的。也就是说一个是负的,一个是正的,收支差就会比较大。做出这样的安排,一个是实现财政政策更加积极有为,对冲疫情所带来的冲击。面对高度的不确定性和高风险,围绕中央提出的“六保”任务,更好地发挥财政政策的作用。

还有一个特点,这次对冲的力度是相当大的。比如说通过政府债券筹资的规模就达到8.51万亿,实际上从财政扩张的总量来看,加上减税降费2.5万亿,总规模达到了14万亿。财政扩张的力度其实相当大。 去年的减税降费应该说业内的很多人是没想到的,但是今年的减税降费,在去年的基础上进一步地加码。

今年财政支出结构有何特点?

在今年财政收入下降的同时,财政支出却力度空前。从今年的预算报告来看,四本账的支出达到45万亿之多,创下了历史新高。从结构上来看,财政支出又呈现出了怎样的特点呢?

刘尚希:从一般公共预算来看,是超出了24万亿。当然还有基建预算,有12万亿多,还有国有资本经营预算,还有社保基金预算。但是这个预算是不能简单相加的,尤其是社会保险这一块不能简单地加到一起。所以,从总的盘子来看,应当说这个规模已经不小了。

从收支差额来讲,其实今年的收支差额达到6.76万亿。差额当然不是一个赤字口径的概念,但是这个数字差额反映出做出这样的预算安排,财政政策是非常积极的。

还有一方面就是在结构上。一方面,中央的支出是在压缩的,力度很大,达到50%。赤字大量的都是转移给地方,中央明确的就是2万亿的规模,1万亿的新增赤字和1万亿的抗疫特别国债,都是转移给基层,直达县市,要惠企利民。所以从这一点来讲,结构在纵向上发生了变化。

从横向来看,一般性的支出其实做了大幅度的压缩。而另一方面,围绕“六保”任务,像保就业、保基本民生等等这几方面的支出,是应保尽保,保持了相当的支出力度。

如何解决基层财权与事权不匹配的矛盾?

今年政府工作报告明确指出,中央非急需非刚性支出压减50%以上。与此同时,中央财政对地方转移支付增加,新增的1万亿财政赤字和1万亿抗疫特别国债全部转给地方。建立特殊转移支付机制,资金直达市县基层、直接惠企利民。未来,基层财政的财事权矛盾将如何从根本上解决呢?

王雍君:跟世界上其他国家都不一样,中国的地方政府,特别是基层政府,为当地民众提供了70%以上的基本公共服务。所以在基层,政府为当地民众提供服务的意识,这次财政政策是给予了重点支持。此举也在于加强基层财政抗击疫情冲击的能力。以前我们也有转移支付,但这一次我们为此专门建立了特殊转移支付,这个举措也是前所未有的。它代表了一种信号,就是为了加强公共医疗卫生设施,促进公众健康,提振经济,基层扮演的角色是关键性的。今年的政府工作报告和预算报告,让我们感觉到财政政策的重心已经转向了基层,而且是非常明显地转向基层。

刘尚希:因为这次疫情给中低收入人群带来的冲击是最大的,同时,对基层财政,尤其是市县财政带来的冲击是最大的。在这种情况下,怎样保持地方政府基本的财政能力,让它们能够更好地去落实中央“六稳”工作和“六保”任务,就必须加大财力上承担的力度。所以,中央就决定把2万亿直接下达到市县,解决当前在疫情冲击下市县财政面临的困难。当然这是在当前的情况下采取的一种特殊的措施。

刘尚希:下移财力的同时,要适度上移基层财政的事权

在刘尚希看来,从中长期来看,要解决基层财政的困难,除了财力适当下沉以外,对基层财政的事权和支出责任也应进行相应的调整和优化。

刘尚希:因为我们国家发展到了一个新的阶段,这个新的阶段是要高质量的发展,同时也是整体性的发展,这样其实对市县能力的要求是越来越高了。但是有一些事,在这种新的条件下, 它们是难以去做的。比如说对具有辖区外溢性的一些事务,比如说县里的事,它涉及到跨其它的县了,那么必须由市里去协调。有的溢出市域的范围之内了,就必须要省里去协调。如果说跨出省域范围之内的事情,必须要中央来协调。而在高质量发展和当前的环境下,实际上这一类的溢出辖区的事是越来越多了。这就意味着事权要适当地上移,支出责任要适当地上移。而不是一味地通过下移财力的同时,而去下沉事权。那样的话会造成小马拉大车,市县的能力是无法去应对的。所以,要真正解决基层财政的困难,一方面除了发展以外,我们在财政体制上也是需要去不断创新、调整、优化的。

要使基层财政花好钱,预算制度建设是关键

有资金固然重要,但要达到四两拨千斤的效果,具备花好钱的能力才更为关键。

王雍君:这么大量的资金下沉到基层以后,我经常考虑的问题是,基层的预算过程能不能接得住接得牢?因此预算制度建设非常关键。眼下非常紧迫的几项改革,首先是要提高预算编制审查执行和评估的质量。如果一个国家不差钱,但是预算质量没有相应跟进的话,钱再多也不能有效地解决问题,这是我比较担心的。为了提高预算的编制质量,我们讲有几项举措。第一点,人大要充分发挥作用。人大要加强在预算前期,还有预算审查阶段的积极参与。其次,在基层特别重要的一点,应该让基层民众的声音传递到预算过程中去。

王雍君:预算编制阶段应建立信息披露和需求表达制度

王雍君:在预算编制阶段,我建议能够加入信息披露和需求表达制度。意思就是说,当地民众对民生问题,就业问题等一些他们关心的问题,应该有一种声音能够传递到预算编制中去,来帮助当地政府、预算单位更好地制定预算目标。

当地政府和财政部门应该把政府通过转移支付、特殊转移支付到底给了多少钱,这些钱主要用来干什么等信息向当地民众披露。然后这些钱应该用于解决当地哪些短板,哪些薄弱环节。我讲的主要是经济层面,还有公共卫生设施层面。在这些层面,究竟要去做哪些事,要达到怎么样的目标,应该让当地民众的声音能够传递进来。把这些目标定下来以后,比如说建多少医院,要增加多少感染科医生人数,或者是门诊在哪些环节有薄弱,或者个别地方看病难看病贵,这些当地民众很熟悉的问题,如果民众的声音能够传递进去,我们就能更好地制定预算目标。根据这些预算目标,预算单位就会制定预算解决方案。解决方案的意思就是说支出怎么安排,技术性方案是怎么样的。比如说医院是建简易医院还是高端一点的医院等等。方案制定好以后,就变成了预算草案,这些预算草案,应该也让民众有所了解。预算草案的审查阶段,应该让民众有一个反映制度。

王雍君:预算审查和执行阶段应建立公民反映与评论制度

王雍君:在预算执行过程中,基层财政和基层政府,还应该努力去做一些制度建设。这个制度建设,就是公民评论制度。预算执行了几个月、半年、或者一年的过程中有什么问题,应该让公民有权力进行评论。比如说医院盖好了没有?为什么盖得不好?原因又是什么?好多问题民众是能看得很清楚的。公民能够对预算执行的规则和效果进行评论,并且写成公民评论报告,递交财政部门,或者是相关的支出责任部门,甚至公民可以在政府规定的媒体上进行公开披露,给相关的部门以适当的压力。

另外,在预算评估和审计阶段,就是预算过程最后的阶段,也应该有一些重要的制度建设。我们有一些预算执行分析,这种分析现在很多都是内部运作,没有把外部公众的声音导入进来。公民可以写到预算评论中去,提交人大、财政部门、相关的责任部门,还可以提交审计部门。如果审计部门在审计中发现确实是某些部门失职,损害了当地民众的关切利益。审计部门可以通过审计整改,审计问责机制,督促它们改正。

这四项制度,我把它叫做预算过程的四项公民需求制度。就是把公民关切的问题真正导入到基层预算过程。在高级别政府的预算过程中,要考虑这些制度,采用这些制度比较难,因为成本比较高。但是在基层,成本是可以比较低的,而且基层是贴近民众的。但是这些改革很长时间以来,我们都没有表达出来,也没有纳入预算改革的过程。所以大家在每年解读预算报告,政府工作报告的时候,比较关注的就是钱钱钱,多少多少多少,赤字多高,债务多高,钱搁在哪里。但是又没有一些具体的制度安排,能够提供合理的保证使这些钱能够真正达到目标。而今年新冠疫情为推动这项改革提供了新的契机和动力。

王雍君:提高用钱效率需加强预算前瞻性

为了将每一笔钱都用到刀刃上,除了从需求层面提高预算编制的质量,王雍君认为,还应该加强预算的前瞻性,做到提前规划,才能临危不乱。

王雍君:现在都是六月份了,这些钱绝大部分还没有下达到基层。但是这个工作每天都在做,所以我们应该增强预算的前瞻性。因此我们要充分利用好2015年我们国家已经实施的中期财政规划,应该把未来三年,上级政府,主要是中央和省级政府,给地方财政到底给多少钱,最好在三年的中期财政规划里就应该加以筹划。基层要心中有数,它们就能提前规划当地的经济社会事务。这对应对新冠疫情的冲击特别重要。现在我们的视野,理论上是一年,因为年度预算是一年,但实际中我们经常是几个月,这个预算已经大大压缩了。所以从地方政府的角度来讲,它们会面临预见性的问题。我能预见到未来半年是不够的,未来一年也是不够的,现在我们预见未来一年都达不到。因此我们就应该让地方政府,通过中期财政规划,各级政府进行协调配合,让它们能够在未来三年,有多少钱可花,需要花多少钱,它们都要做到有预见,然后才能做出规划,做出规划才能很好地应对。

由专家分析可见,今年,面对新冠疫情冲击,如何做好“六稳”工作,落实好“六保”任务,如何将更加积极有为的财政政策落到实处,还有很多具体问题需要解决,各级各层组织还需要在财政体制机制建设上多下功夫。

第一财经《首席评论》出品
编导:赵楚琪
制片人:尹淑荣

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