专访刘尚希：财政金融协力，促进经济稳增长丨2025经济展望

2024年，积极的财政政策支持了我国经济运行稳中有进。展望2025年，中央经济工作会议提出要实施更加积极的财政政策，持续用力、更加给力，打好政策“组合拳”。

更加积极的财政政策，具体将如何拉动经济？政策“组合拳”将如何出招？二十届三中全会提出的深化财税体制改革，在2025年将有哪些进展？2025经济展望，对话中国财政科学研究院高级研究员刘尚希。

更加积极的财政政策，如何促进2025经济增长？

第一财经：中央经济工作会议把提振消费、扩大内需放在首要位置，在这个任务当中，财税能发挥什么样的作用？

刘尚希：通俗的理解，扩大内需就是怎么样促进大家花钱。从微观的层面来说，比如说老百姓有收入才能消费，钱越多可以就消费越多，对企业来说，它得有利润，有了利润以后它才能扩大投资、扩大再生产。

但是从宏观层面来看是另一个逻辑。宏观经济是支出决定了收入。只有大家都花钱，宏观经济就能循环起来，然后个人收入才能增长，当有效需求不足的时候，也就是支出不足，就需要扩大政府的支出，那么政府钱不够怎么办？搞赤字。

中央经济工作会议以及全国财政工作会议已经明确了，要适当提高赤字率，也就是说不能受3%的限制。

第一财经：会高到什么程度？有没有一个上限或者一个大概的范围？

刘尚希：它的上限就是比如说在2025年及以后，我们要锚定的宏观经济的目标是什么？

其中一个核心的目标就是经济增速，也就是我们要维持和保持一个什么样的经济增速？我也建议是设置在5%以上。如果未来的经济增速站在今天4%这么一个台阶的话，从我们的战略目标来看，可能实现起来会难度非常大。

比如到2035年，我们要达到中等发达国家的水平，那么人均GDP要翻番，至少得要保持在增长率4.76%的水平。若再考虑2050年我们建成现代化强国，我们平均的经济增速需要达到4.6%。

所以现在对经济增速的考量，不能只是说现在，仅仅考虑眼前，它得和我们的战略目标需要相匹配。

据测算，中国经济的潜在增长率大概是5%。2024年1-3季度GDP增速是4.8%，全年的数据还没出来，预计是5%左右，现实的增长率没有超过潜在增长率，说明还是有潜力的。比如说我们现在产能的利用率比较偏低，还有失业率、就业的压力相当大。物质资源、人力资源的利用还不充分，那说明经济增速还有上升的空间，所以5%的目标我认为现在是比较合适的。财政政策、货币政策，那么就要围绕保5%的目标来设计、考量，来把握它的力度节奏以及评价它的效果。

第一财经：如果以5%的GDP增速为目标的话，我们的赤字率可以提高到多少？

刘尚希：我觉得至少可以提高到4%，当然它也根据财政政策、货币政策的实施的效果来看，如果效果非常好，也许就可以不一定要花那么多的钱，这是动态的，也没有什么固定的框框，不能静态地看。

财政加力 有哪些重点？

第一财经：从财政发力的角度来看，它的投向有哪些重点？ 刘尚希：怎么花钱，和体制机制是密切相关的。在既定的这种体制框架下，怎么去花钱？实际上可能走的是老路，可能还是在“铁公基”上发力，还是在原有的一些基础设施上发力，那么这些大家都已经感觉到，沿着过去的老路去大规模搞这些投资项目，现在看有些地方实际上已经相对过剩了，那么这样花钱可能效果就不太理想。所以怎么花好钱，其实它是和体制相关的。

比如说现在地方的支出占到86%，中央本级只占14%，在这种情况下怎么花钱？更多的是按照原有的路径——让地方去花钱。从县域的角度来考虑，它不可能考虑跨县域的事情，也不会去考虑人口流动的事情，更不会从全局去看。那么从宏观去看，实际上经济社会发展的空间主体形态，已经发生了一个很大的变化。

党的二十届三中全会里明确提出来：“要提高中央支出的比例”，就是要降低地方支出的占比。

当然，改革不仅仅是财税体制的改革，怎么花好钱，它是整个政府在花钱，它不是财政部门在花钱，政府的每个部门都是支出部门。在这种情况下，每个部门怎么去花钱，涉及到每一个领域的体制怎么去改。比如说教育、医疗。

在教育领域，就涉及到现在人口的变化，比如说少子化。现在小学生适龄儿童下降的速度是非常明显的，那不能按照老黄历再去花钱，按照原有的路径，原有的这种预算安排，每一个地方都是按照GDP的4%这么一个挂钩的比例要求去花这个钱，这个钱明显就花不出去，如果硬花出去会变成什么？那就是没有效果、浪费了，新建校舍可能就招不到学生。实际上有些地方已经发现了这种情况。

第一财经：核心还是要根据人口的流向来做灵活的调整。

刘尚希：对。所以这里就有一个基本的原则——花钱，钱要跟着人走，体现“以人为本、以人民为中心”。钱所提供的是什么？是设施项目、公共服务，这些应当是要跟人走，包括转移支付，人到哪儿，转移支付就应该到哪儿。

第一财经：这个“人”指的是户籍人口还是常住人口？

刘尚希：户籍制度，在三四线城市已经改革了，但是在体制上可能满足不了这些外来人口流入地所需要的公共服务、公共设施，包括教育，学校；医疗，医院这方面的一些需求的增长。所以人口净流入的地方，整体来看，实际上它的公共服务是不足的，公共设施也是不足的。而人口净流出的地方公共服务、公共设施实际上是过剩的。

要避免这种空间错配，就不能简单的让基层去花钱，涉及人口流动的、城市化的，涉及到这种经济社会发展空间主体形态变化趋势的这些方面的钱，就得要上一级政府来花钱，有的由中央来花。

像零基预算改革，就在推动怎么更合理地花钱方面，提供了一个改革的切入口。

第一财经：2025年，您认为我们央地支出的比例调整能有多大的步子？

刘尚希：我原来提过一个建议，我说中央支出的占比要提到30%-40%，当然我们不可能一口吃成个胖子，改革也是逐步走，但是我觉得方向应当是明确的，中央支出的比例逐步地提高，至少首先是不能下降。

第一财经：中短期有没有小目标？

刘尚希：中短期，我觉得到2030年能不能逐渐提到30%，提一倍。现在才14%，其实两本预算加起来14%都不到，我们算过一个账，一般公共预算和基金预算加在一起算，中央支出的占比大概也就10%，我觉得至少要达到30%，这样的话有利于能纠正这种资源错配，有利于使宏观调控更好地进行传导。

第一财经：如果中央政府的支出比例扩大，它增加的支出主要是花在什么地方？

刘尚希：譬如说涉及到国家安全的一些问题，安全能力的建设，还有一些战略领域，还有一些大的社会基础设施的建设，当然还有涉及到人口流动的一些相关的支出，还有像食品安全、药品安全的监管能力建设。

如何打出“财政+金融”组合拳？

第一财经：中央经济工作会议提出要“加强财政和金融的配合，以政府的投资有效地带动社会的投资”，财政和金融之间配合度的提升可以有哪些形式？

刘尚希：财政本身就具有金融的这种属性。它能够创造货币，它也能够发行货币。比如说国债，是无风险的资产，也是个流动性工具，也是资本市场定价的一个基准，像国债收益率曲线，这就是资本市场的一个基础设施。

在国外曾经出现过这种没有赤字了，国债发得少了，资本市场的流动性工具不足，结果被迫发行无赤字的国债。就是现在发债，不是说简单的和赤字做关联的，要考虑金融的需要，这就是源于财政本身具有很强的金融属性。

第一财经：我们有关注到最近10年期、30年期的国债收益率是走低的，这对我们资本市场的影响，您是怎么考量的？

刘尚希：10年期国债收益率或者是20年国债收益率，这很低，意味着大家都在追求安全资产，大家都追求安全资产意思是什么？大家风险偏好下降，不愿意去投资了，预期偏弱。

单从数据这一点来看，这是一个市场层面的波动。而从宏观层面去看，恐怕那就得要考虑怎么样改善我们的这种营商环境，让大家对投资有更大的兴趣，大家能挣钱，大家愿意投，愿意借钱来投，那么经济就活了。

其实财政收支本身它就是货币流通的一部分，一旦在财政收入进了国库的时候，等于是流通中的货币量的减少，当这个钱花出来的时候，支出那么就是货币流通的扩大，财政收支就是在不断地进行货币循环。

货币政策本身它也具有财政的这种属性，比如说根据经济社会发展，需要增发货币，增发的货币实际上就是铸币税，这是典型的财政属性。

财政和金融本身实际上它有一种内在的这种联动性。

第一财经：本来就有这种加强联动的趋势了。

刘尚希：对，它本身就是一体的东西。

第一财经：2025年，您认为我们的财政政策和货币政策二者的协调机制可以有哪些新的突破？

刘尚希：首先我觉得观念上要突破，要站在国家治理的高度，从整个宏观大局来考虑。

当然二者是有分工的，但这种分工不是基于领域的分工。原来说，是市场领域觉得好像不需要财政去插手的，而非市场领域即公共领域那是不需要金融去插手的。其实这种建议这种划分已经不合时宜了。

因为现在财政和金融的这种分工，实际上它是一种基于行为的分工，行为的分工就不管领域，在任何领域实际上两者都可以结合的。比如说公共服务的提供，金融是不是可以进入？那市场的力量——市场资本，还有社会的力量——社会资本，都可以去提供公共服务。当然，得看你是什么具体的操作模式。

像商业银行，它是一个金融机构，它的规则是商业规则，政府遵守的是公共规则，非商业的一个规则，那么其行为方式是基于规则的不同，但是两者是可以合作的，比如说财政给银行的贷款提供贴息，不正是一种合作的方式吗？

比如说中小企业融资比较困难，那么政府设立这种（融资）担保公司，担保公司就可以跟金融机构进行合作，跟银行进行合作。这种合作实际上在数字化、智能化的条件下，特别还要加上金融化，这种新的合作业态模式越来越多，实际上这种创新也是层出不穷。

如何看待地方政府化债成效？

第一财经：2024年其实“一揽子”的化债的举措，已经很大程度上缓解了地方政府的债务压力，我们叫“债务的置换”，它其实是降低了地方政府还本付息的短期压力，但是本息还是要还的。很多地方政府仍然面临着比较大的“三保”（保基本民生、保工资、保运转支出）的压力。2025年还会有这样的债务置换，或者其他手段来应对这样的压力吗？

刘尚希：当前实施了“6+4+2”的这么一个化债的方案，实际上迈出了非常重要的一步，这也是关键性的一步，而且是带有转折性的一步。在认知上，我们把这个债务和债务风险实际上是区分开来了。我们现在来说，着重要发现债务风险，而不仅仅是要减少债务本身，更不是要消灭债务。

这一次“一揽子”的化债方案实际上是首先让地方债务的结构得到了优化，隐性的债务给它显性化了，变成了地方政府的法定的债务，这种结构的优化，使地方政府的还本付息的压力大大的减轻了。地方政府不需要现在就拿出那么多真金白银去把债务还掉，这样的话对地方来说就省出一大笔钱可以去搞“三保”，可以用于其他的方面，支持创新，支持一些其他的重大建设。

当然解决这个问题实际上光靠第一步还不够，它实际上还得要靠以后还有一些举措的跟进，这类举措可能就是政策和改革结合起来。这里很重要的就是央地的这种债务结构的调整，如果把其他的一些可能遗漏的部分再统计进来，可能地方债务付息的规模占比还要更大，那么这种结构实际上对在管控风险方面有诸多不利。扩大中央债务的占比，缩小地方债务的占比，实际上是管控地方债务风险的一个宏观条件，这是需要改革的，这不通过改革实际上也很难做到。

还有一个重点是债务管理的体制机制问题。政府的债务管理与企业的债务管理之间，最大的不同就在于政府面临着很多不确定性的债务，尤其对地方政府来说，这种“或有负债”，实际上是越来越多。尽管这个事情不是政府造成的，但是出于经济社会稳定、金融稳定，它需要财政去兜底，兜底的结果是什么？就是多了未预料的一笔债务。

还有从所有者关系的角度，比如属于地方的一些金融机构，还有一些国有企业，还有投融资平台企业，它们的债务从法律上讲，是企业的债务，是经营性债务，但如果说经营性债务出了问题，是不是就可以不管了，让他破产？有时候也不行，有时候也得管，特别是一些大企业，风险外溢是非常大的，在这个时候得按照“风险出清”的原则去考虑问题了，就不是简单追责问责。

所以现在在债务管理的层面上，其实对政府来讲，“或有债务”实际上是一个最关键的问题。

新一轮财税体制改革，2025将有哪些进展？

第一财经：短期政策和长期改革的有效衔接，对稳定预期和提升信心是非常重要的。2025年，您认为在财税体制改革当中有哪些应该率先推进的事项？

刘尚希：我一直强调政策的实施和改革的推进，必须是要有机地结合。所以2025年的改革的一些举措，特别是财税方面改革的举措，和财政政策的实施和宏观政策的实施，必须要有机地结合。

现在宏观政策方面，中央经济工作会议已经明确九大任务，肯定这些方面就财政政策首先要去发力，那么财税改革就应当根据当前这些紧迫的事项去推动，比如说转移支付的问题，还有刚才提到的零基预算的改革，现在不少的省份在推动零基预算的改革，这个实际上是一个迫切需要解决的问题，因为涉及到要花钱，不能再按照原有的路径去花钱，否则，花钱的效果肯定就不是太明显、不理想。

还有进一步化解地方债务风险的问题，除了有息债以外，实际上还有无息债的问题，当然还要更进一步考虑刚才说的“或有负债”，这种“或有负债”不是基于法律意义上的，而是基于这种所有权关系意义上的，以及基于公共风险对冲的需要所形成的这种“或有负债”。这些都是需要迫切去关注的，毕竟2025年面临的这种形势还是相当的复杂，外部环境的不确定性也在扩大，我们面临的挑战也是越来越多。在这种情况下，地方债务风险的化解依然是一个非常紧迫的事情，也是一个重大的课题。

本期节目

编导 官悦

制片人 尹淑荣